Gerb RF

ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

 

Главной юридической книге нашей страны исполнилось 20 лет. В канун юбилея Конституции России, обращая мысленный взор в минувшее, стоит признать, что именно Конституция 1993 года вполне достойно приняла эстафету главного регулятора отечественной государственности. Наша страна оказалась перед лицом тяжелейших испытаний и реальной угрозы общенациональной катастрофы. В России и на всем постсоветском пространстве произошел глубинный раскол. Распад советской державы затронул все стороны общественной жизни. Плановая экономика, которой мы ранее так гордились, неузнаваемо деградировала. Социалистическую собственность рвали на куски приверженцы частной наживы. Преимущества свободного рынка манили людей, которые ждали перемен. Единый народнохозяйственный организм оказался на грани полного краха. Всюду бушевал конституционный кризис, все институты власти были подорваны. Надвигались хаос и распад. В этой ситуации требовались мужество, политическая воля и решимость миллионов образованных, политически зрелых людей России, которые выразили свою волю, создав новый конституционный правопорядок. Действующая Конституция стала итогом большой и интенсивной работы. На основе синтеза многих проектов сначала Конституционной комиссией, а затем Конституционным совещанием был сформирован единый текст, который 12 декабря был вынесен на всенародное голосование. 25 декабря 1993 года, в день ее опубликования, Конституция вступила в силу.

В то время мне довелось быть руководителем юридической группы Секретариата Совета Безопасности Российской Федерации[1]. В мою задачу входило юридическое обеспечение руководства этого органа. В связи с этим практически все государственно-правовые документы системы национальной безопасности того периода разрабатывались с моим непосредственным участием.

Это было удивительное время, период трудной, интересной, в высшей степени сложной и ответственной работы. Трудность состояла в том, что все писалось в оригинале «с чистого листа», ведь аналогов кризисных решений не бывает. Началась новая эпоха, и она диктовала свои законы. Требовалось создать новое право национальной безопасности России. В органах власти тогда были в основном бывшие политработники, крепкие хозяйственники, военнослужащие. Такого, как теперь, количества известных юристов не было. Юрист тогда был редкостью, особенно в тех структурах, где формировались реальные политические решения в области безопасности. Но уникальность ситуации была в том, что каждое слово юриста могло иметь невиданную по нынешним меркам реализацию. Слово профессионала тогда имело вес и силу. Те, кто принимал политические решения, юристов слышали и, как правило, уважали. Но это нас и обязывало. Непозволительно было юридическое пустословие, юристы не имели права на ошибку. На поправки и доработки просто не было времени. Был конституционный кризис — по сути, война за будущее страны. Решения принимались мгновенно, и моментально следовало их юридическое оформление.

9 ноября 1993 года Секретарь Совета Безопасности О.И. Лобов[2] в перерыве совещания в Кремле у Президента пригласил меня в свой кабинет на Старой площади, там уже находились три его заместителя — В.Л. Манилов[3], В.А. Рубанов[4], А.Н. Трошин[5].

       Читал новый проект Конституции? — спросил меня Секретарь. — Что можешь сказать?

Объяснять, что на тот момент существовало как минимум несколько десятков альтернативных рабочих проектов Конституции, было неуместно. Да тогда и не принято было уходить от прямого ответа.

       Читал, — ответил я, — могу сказать, что в имеющихся проектах нет норм о безопасности. Считаю, что в Конституции должна быть отдельная статья о государственной безопасности и обороне .

Если сейчас заглянуть в стенограммы Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации и Конституционного совещания, то увидим, что действительно разработчики проекта, представленного на подпись Президенту, упустили эту «маленькую деталь». Увлекшись демократическими изысканиями о правах и свободах, они забыли про государственную безопасность. А ведь без нее не бывает ни прав, ни свобод человека.

— Времени на написание статьи у нас нет, — сказал Секретарь. — У меня всего две минуты, на совещание к Ельцину я должен вернуться с конкретной формулировкой[6]. Это был день, когда в самом ближайшем окружении своих помощников Президент принимал решение, какой текст подписывать в печать, и только он мог внести в проект окончательные правки.

Вот тогда-то мной и была написана строка, ставшая впоследствии пунктом «ж» статьи 83 Конституции. Данной нормой устанавливалось, что глава государства — Президент Российской Федерации «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом». Меня поддержал заместитель Секретаря Совета Безопасности генерал В.Л. Манилов. Он также предложил внести фразу о том, что Президент «утверждает военную доктрину Российской Федерации», которая стала потом пунктом «з» статьи 83.

С этими формулировками Секретарь Совета Безопасности вернулся в Кремль, а на следующее утро 10 ноября 1993 года в газетах «Российские вести» и «Российская газета» уже с этими формулировками и был опубликован проект Конституции, текст которой согласно Указу Президента Российской Федерации[7] был вынесен на общероссийское голосование.

По прошествии стольких лет мне нисколько не стыдно за эти формулировки. Скорее наоборот, до сих пор вызывает удивление, что за считанные мгновения тогда удалось сформулировать и обеспечить принятие главой государства верного юридического решения. Эти формулировки послужили добротной основой формирования целой отрасли российского права — права национальной безопасности.

Теперь вполне отчетливо видно, что действующая Конституция России сохранила демократические, интернациональные и гуманистические идеалы народов нашей страны и вместе с тем стала стержнем строительства сильного и крепкого государства. Конституция явилась не просто юридическим актом, а важнейшим методологическим документом строительства правового государства. Она вобрала в себя весь предшествовавший исторический опыт российского законодательства, образцы лучших зарубежных достижений конституционализма и, по существу, открыла новый горизонт прогрессивного развития отечественной правовой системы.

С принятием Конституции была сформирована система обеспечения национальной безопасности, определены полномочия органов государственной власти, законодательно закреплен статус Совета Безопасности Российской Федерации и его рабочих органов. После вступления в силу Конституции Совет Безопасности трансформировался из аморфного координирующего органа с ситуативным статусом в конституционный орган
президентской власти[8]. С учетом норм Конституции был признан недействующим и не подлежащим применению ряд норм Закона 1992 года «О безопасности»[9], относивших деятельность Совета Безопасности к сфере полномочий парламента[10]. В результате функция определения состава Совета Безопасности и руководство им перешли в исключительное ведение главы государства.

Жизнь подтвердила правоту этого решения. Деятельность Совета Безопасности строилась в соответствии с теми фундаментальными задачами, которые России приходилось решать в конкретной исторической обстановке как внутри страны, так и на международной арене. Грандиозные по значимости, сложности и масштабам функции обеспечения безопасности потребовали совместных усилий всех общественных и государственных структур. Но создать действующую модель обеспечения национальных интересов и безопасности страны удалось не сразу, на это ушли десятилетия. Достаточно сказать, что Совет Безопасности обрел свой полноценный конституционный правовой статус только недавно, в 2010 году, когда был принят Федеральный закон «О безопасности», в котором наконец-то появилась глава «Статус Совета Безопасности Российской Федерации»[11].

Но и спустя двадцатилетие эту задачу, на мой взгляд, нельзя считать полностью решенной. Безопасности никогда не бывает много. Безопасность легко потерять, памятуя историю распада великой и мощной страны — Советского Союза. Мировой опыт показывает, что сформировать отлаженный механизм защиты государственной безопасности крайне трудно. Конституция создала правовую основу для решения этих задач.

Законодательная база обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в основном сформирована. Приняты федеральные законы, направленные на борьбу с терроризмом и экстремизмом, противодействие коррупции и незаконной миграции, обеспечение экономической, информационной и иных аспектов безопасности. Система правовых актов в сфере национальной безопасности сегодня — это Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Национальный план по противодействию коррупции, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Морская доктрина Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, Основы пограничной политики и ряд других нормативных правовых документов. Тем не менее в этих актах имеются серьезные нестыковки и противоречия. В связи
с этим федеральные структуры обеспечения национальной безопасности не решают всех проблем данной сферы потому, что они имеют чрезмерную внутриведомственную ориентированность. Замыкаться и далее на «отраслевых» аспектах национальной безопасности — непродуктивно. Назрела необходимость пересмотра действующего порядка координации разработки решений во внутри- и внешнеполитической сферах Российской Федерации. Переналадка инструментария подготовки ключевых решений в упомянутых сферах вписывается в задачу повышения эффективности вертикали власти.

«Безопасность» и как термин, и как смысловое содержание должна перестать быть принадлежностью только силовых структур. К сожалению, российская Стратегия национальной безопасности — это по-прежнему перечень угроз силового свойства. На деле же безопасность — это забота всех сфер государства, а не его отдельных ведомств.

Несмотря на то, что функции Совета Безопасности определены в законе, не следует считать, что во всех случаях их наличие гарантирует тщательный анализ складывающейся стратегической обстановки в стране и в мире. Даже такому органу трудно увидеть всю палитру опасностей, угрожающих самому существованию России, и сформулировать необходимую нашей стране перспективную национальную стратегию и на ее базе — главные составляющие внутренней и внешней политики.

Совет Безопасности не должен быть совещательным органом. Он должен стать конституционным органом управления в сфере безопасности, научнопрактическим центром выработки перспективной внутренней и внешней стратегии, которая не должна оперировать среднесрочными параметрами трехлетнего бюджета или очередных выборов. Политика безопасности должна прогнозироваться и просчитываться на несколько десятилетий вперед.

Полагаю, что реализации этих идей может способствовать принятие федерального конституционного закона о Совете Безопасности. Исходя из изначального смысла конституционной нормы, стране нужен сильный Совет Безопасности. Необходим общенациональный коллегиальный орган управления во внутриполитической и международной сферах безопасности. Решения Совета Безопасности должны иметь не рекомендательную, а нормативно-распорядительную силу. Глава государства должен опираться не только на разделенную систему органов власти, но иметь свой, непосредственно работающий при нем эффективный координирующий механизм всех уровней власти, осуществления конституционных полномочий в любых ситуациях.

Аппарат Совета Безопасности вполне мог бы стать органом стратегического планирования геополитических, геоэкономических и иных глобальных решений, касающихся защиты долгосрочных национальных и международных интересов России. Он призван стать эффективно работающим механизмом повседневной координации, который в буквальном смысле слова обязан требовать, контролировать и информировать общество о том, как осуществляются конкретные меры национальной безопасности всеми без исключения структурами власти и местного самоуправления.

Задачу по обеспечению национальной безопасности следует видеть в качестве отправной точки для выработки любого конкретного направления в правовой стратегии государства. Презумпция национальной безопасности должна стать основным принципом правотворчества, мерой общественно-государственного качества каждого закона, его способности эффективно служить согласованию и удовлетворению интересов личности, общества и государства. Именно эти идеи позволяет реализовать ныне действующая Конституция Российской Федерации. Достижение большей безопасности государства — необычайно трудный стратегический вызов, который требует огромных ресурсов, скоординированных и сосредоточенных усилий всего российского общества, федеральных властей и местных органов, частного сектора и каждого из российских граждан.

Основным условием безопасности была и останется конституционная законность. Конституция сегодня — это юридический императив; жесткий, несгибаемый внутренний стержень всего законодательства и правоотношений в государстве.

В настоящее время далеко не все вопросы безопасности разрешены и поставлены на должный уровень. Поэтому дать на них ответ еще предстоит. Юридическому сообществу нужно немало потрудиться в этой сложной и деликатной сфере. В конечном итоге любые государственные преобразования, реформы оправдываются только утверждением справедливости, которую они гарантируют людям. Укрепление демократических правовых гарантий справедливости ведет только к укреплению государства и общества, а их отсутствие — к саморазрушению. Конституция позволяет обществу объединиться на принципах правового гуманизма, заложенных в ней, осознать смысл и предназначение законности, спокойного и безопасного течения жизни каждого человека... Она позволяет нам делать свою жизнь самим, делать ее более свободной, вольной и красивой так, как изящно и емко это выразил наш великий поэт А.С. Пушкин: «Свободною душой закон боготворить». Прекрасные слова. В этих четырех словах гения, на мой взгляд, содержится юридический императив безопасности. Он непревзойденным образом отражает смысл конституционализма и законности. Когда власть и общество «свободны душой» — свободны от пороков и ошибок, тогда они способны осознать право как самый надежный, долговременный стержень безопасности, как естественную основу нормального существования каждой личности, общества, государства и всей системы межгосударственных отношений. Именно об этом призван напомнить юбилей российской Конституции.



[1] Распоряжения Администрации Президента Российской Федерации от 2 сентября 1993 года № 940 и от 2 ноября 1993 года № 1201.

[2] Назначен Указом Президента Российской Федерации от 18 сентября 1993 года № 1397.

[3] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 704-рп.

[4] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 9 августа 1993 года № 556-рп.

[5] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 703-рп.

[6] См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.) / Под общей редакцией О.Г. Румянцева, в 6 т. — Т. 4, 1993 год. Кн. 3: июль-декабрь 1993 года. — М., 2007.

[7] Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. № 1845 «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4332.

[8] См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 20 лет. — М., 2012. С. 9, 70—77.

[9] Закон РСФСР «О безопасности» от 5 марта 1992 года № 2446-1 // Российская газета. 1992. 6 мая. № 103. 

[10] Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст. 5086.

[11] Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.