И. Н. Глебов, В. А. Сидоров
В ноябре 2019 г. в посольстве России в Кувейте получила убежище россиянка Мария Лазарева. Она возглавляла кувейтскую инвестиционную компанию KGLI и частный инвестиционный фонд TPF, финансировавшие развитие портовой инфраструктуры Кувейта. Местные коррупционеры решили отнять этот бизнес и "заказали" фабрикацию обвинения Лазаревой в якобы хищении ею государственных средств. В мае 2018 г. она была приговорена к 10 годам каторжных работ и заключена в тюрьму. В июне 2019 г. дело рассыпалось, приговор был отменен апелляционной инстанцией. После чего было сфабриковано новое дело, якобы по отмыванию денег, и в ноябре 2019 Лазаревой назначили 15 лет каторжных работ. Фабрикация дел и грубые нарушения прав обвиняемой установлены на международно-правовом уровне экспертов ООН, юристов из США, Британии и России. Достаточно сказать, что единственный свидетель обвинения был осужден кувейтским судом за лжесвидетельство и фальсификацию документов, бежал из-под стражи и находится в розыске. Но именно на его ложных показаниях построены все обвинения. Накануне вынесения очередного приговора Лазарева принята под дипломатическую защиту в резиденции посольства России.

Позиция России в вопросе защиты прав россиян за рубежом основывается на Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 3) и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. (ст. 5), согласно которым одной из основных функций дипломатических и консульских учреждений является защита в государстве пребывания интересов граждан аккредитующего государства. В соответствии с ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации, российское государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за границей. Ключевая ответственность за выполнение этой общегосударственной функции возложена на Министерство иностранных дел Российской Федерации в соответствии с пп. 5 п. 2 Положения об этом министерстве [1], в его задачу входит: "защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом". Соответствующая обязанность диппредставительств России закреплена и в Консульском уставе. [2] Непосредственно для дипломатических представительств закон определяет прямую обязанность "обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации". [3] С точки зрения российского внутригосударственного права действия российского посольства, принявшего под защиту в своей резиденции российского гражданина, являются полностью правомерными. Однако это не снимает вопроса межгосударственной эффективности и результативности предпринятых мер. Нуждаются в прояснении и международно-правовые аспекты дипломатического убежища. Использование этого понятия со стороны России затруднено тем, что традиционно СССР и Россия, как его продолжатель, старались избегать практического предоставления дипломатического убежища в своих посольствах, и не участвовали в договорных формах права дипломатического убежища, в отличие от предоставления убежища на своей территории для иностранцев – политического [4] и территориального.[5]

Политизированное отношение к дипломатическому убежищу ныне меняется на прагматичный подход к оценке конкретных ситуаций, в которых российское государство в ряде случаев вынуждено предоставлять дипломатическое убежище своим гражданам. Например, еще в 1990-х российское посольство в Йемене предоставило убежище сотруднику Росвооружения, из которого он был вывезен после длительного там пребывания по договоренности с местными властями. В 2015 г. убежище в российском посольстве в Йемене получили десятки российских граждан, подвергшихся опасности преследования из-за массовых беспорядков в Йемене; там же во время бомбардировок столицы укрывался бывший президент Йемена А.А.Салих. В 2019 в российское посольство в Великобритании за предоставлением убежища намеревался обратиться Дж. Ассанж. Подобные ситуации периодически возникают у посольств многих стран по всему миру, что позволяет признать проблему дипломатического убежища актуальной, как в теоретическом, так и в прикладном значении.

Обычай дипломатического убежища имеет столь же древнюю историю, что и история посольств. Более трех тысячелетий назад древнейший из материально сохранившихся египетско-хеттский договор 1259 до н.э. давал послам право укрывать и возвращать в свою страну ее подданных, провинившихся перед местными властителями. [6] Наша эра имеет множество исторических событий, связанных с предоставлением дипломатического убежища. Одно их перечисление могло бы занять сотни страниц, поэтому здесь отметим лишь некоторые вехи, истории развития права дипломатического убежища.

 Древний юридический приоритет в формировании этого института имеет Россия. Договоры русских князей Олега, Игоря и Святослава с Византией (911-971 гг.) уже в те времена содержали нормы о статус русских послов и правила разграничения юрисдикции в отношении подданных обеих стран в случаях совершения ими правонарушений. [7] Если не учитывать Римское право, в котором послы обладали не столько дипломатическим, сколько имперско-управленческим статусом, то право дипломатического убежища в Европе формируется несколько позднее, в Средние века. Юридические акты Средневековья хранят множество упоминаний о посольском убежище.

1540 г. В Венеции шесть магистров (чиновников), обвиненных в государственной измене, укрылись во французском посольстве. Венецианский Совет потребовал их выдачи, ссылаясь на то, что государственные преступники не пользуются дипломатическим убежищем, и выставил пушки напротив посольства. Укрывшиеся были выданы местным властям и затем казнены. В ответ король Франции Франциск I на два месяца лишил Венецианского посла аудиенций. [8]

1601 г. Французские мушкетеры в Мадриде в уличной драке убили и ранили нескольких испанских солдат, после чего укрылись в своем посольстве. Вооруженная толпа испанцев, ворвавшись в посольство, арестовала мушкетеров. Международный спор судил Папа Римский Климент VIII, добившийся от Испании возврата мушкетеров в распоряжение посла Франции. [9]

1609 г. Нидерландский капеллан иезуитов был обвинен англичанами в заговоре и распространении пасквилей против королевы Елизаветы. Укрывшись в резиденции венецианского посла в Лондоне, капеллан воззвал к правосудию, которое решило, что "посольства не являются убежищем для таких негодяев" и в результате был выдан англичанам. [10]

1727 г. Испанский министр финансов и иностранных, будучи обвинен в мошенничестве и растратах, в течение полутора лет скрывался в резиденции британского посла в Мадриде, где был арестован испанцами и заточен в замок, откуда ему удалось бежать в Голландию. [11]

1808 г. В резиденции русского посольства в Вене нашли прибежище двое русских солдат, бежавших из французского плена. Австрийские власти осадили здание посольства и потребовали выдачи беглецов как дезертиров, однако русскому посланнику в Вене князю Куракину удалось отстоять неприкосновенность русских подданных и вернуть их на родину. [12]

1841 г. Датский посол в Испании успешно предоставил убежище группе испанцев, обвиняемых в антиправительственной деятельности. [13]

В современной договорной практике, дипломатическое убежище означает предоставление человеку укрытия в помещении дипломатического представительства, консульского учреждения или на военном корабле под флагом аккредитующего государства. Так, страны Латинской Америки признают указанный институт, опираясь на региональную практику и содержание Каракасской конвенции Организации американских государств о дипломатическом убежище 1954 г. Статья 1 этой Конвенции устанавливает, что "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения". Истории известны случаи использования такой формы убежища для лиц, преследуемых по религиозным, расовым и иным мотивам.

Вместе с тем, пункт 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях запрещает использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями. Общее требование к государству, предоставившему убежище, состоит в том, что оно не должно позволять получившим его лицам заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН (ст. 4 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г.).

Современная доктрина понимания и применения права дипломатического убежища формировалась в каждой стране с учетом национальных посольских обычаев и систем внутригосударственного права. Многообразие ситуаций, позиций разных стран в целом формируют мозаику норм международного права дипломатического убежища.

Например, США предоставляли убежище в своих посольствах, начиная с XVIII века. Истоки позиции США в этом вопросе впервые сформулированы в письме Государственного департамента в Венесуэлу: "степень справедливости дипломатической защиты, должна определяться самим министром в соответствии с требованиями каждого конкретного государства".[14] Исходя из этой позиции, США использовали институт дипломатического убежища, укрывая в своих посольствах всех, кто представлял для них интерес. В 1891 г. свергнутый президент Чили Бальмацеда нашел убежище в аргентинском посольстве, а его семья – в американском. В январе 1917 г. в Коста-Рике получил убежище свергнутый президент Гонзалес, его семья и свита.

При участии США страны Латинской Америки весьма глубоко разработали правовые основы этого института, неоднократно уточняли его в специальных договорах, т.н. "Правила Лимы" (1865 г.), "Правила Ла-Паса" (1898 г.) и "Правила Асунсьона" (1922 г.). Нормы об убежище традиционно включали в консульские конвенции. Например, консульская конвенция 1928 г. между Мексикой и Сальвадором, разрешила предоставление убежища в помещениях консульств "в случае беспорядков". В 1922 г. Парагвай, Германия, Аргентина, Боливия, Бразилия, Уругвай, Куба, Испания, США, Франция, Великобритания и Перу заключили соглашение о дипломатическом убежище для политических беженцев.

В 1928 была принята Гаванская конвенция о дипломатическом убежище, которую ратифицировали 13 стран в т.ч. и США, при этом их участие сводилось к желанию иметь возможность предоставлять своим гражданам дипломатическое убежище в странах Латинской Америки, ограничив использование этого института на территории самих Соединенных Штатов. В 1932 г. в Боливии получили убежище в американском посольстве президент и его семья во время государственного переворота в Никарагуа. Также это происходило после подавления антисоветского путча в Венгрии в 1956 г., падения режима Альенде в Чили в 1973 г., американские граждане и политические партнеры получали дипломатическое убежище США. Американское посольство по просьбе Папы Римского предоставило дипломатическое убежище в Будапеште кардиналу Миндсзенти (с 1956 по 1971 гг.), в 2012 г. диссидент Чэнь Гуаньчэн получил дипломатическое убежище США в Пекине. В 2002 г. группа из 28 северокорейских диссидентов получила защиту в дипломатических миссиях Германии, Соединенных Штатов и Японии в Китае и затем по согласованию с местными властями была вывезена в Южную Корею. В данном случае США воспользовались ресурсом Верховного комиссара ООН по делам беженцев, по линии которого были экспатриированы члены семей корейцев. [15]

Весьма богатую практику дипломатического убежища имеют страны Европы. [16] Так, Великобритания, хотя и сдержанно относится к этому институту, но фактически предоставляет убежище в своих дипломатических миссиях. Министр по делам Содружества заявлял, что британские посольства традиционно рассматривают вопросы "временного дипломатического убежища в соответствии с международным правом, Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. и политикой убежища UKBA". [17]

Применительно к России, как показано выше, российское законодательство обязывает дипломатические представительства "обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации". [18] Кроме того, в российских нормативно правовых актах понятие убежища используется в связи с необходимостью защиты "дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом" [19], а также для обеспечения защиты культурных ценностей [20], материальных, финансовых и иных интересов российских граждан, находящихся за пределами территории России.

Общемировая фактография предоставление убежища в дипломатических миссиях пестрит событиями, где пересекаются интересы и действия государств, их дипломатов и спецслужб. Разумеется, имеющиеся публикации не раскрывают всех тайных побудительных причин и скрытых деталей разных событий. Многое приходится домысливать или отбрасывать как недостоверное. Однако анализ доступной информации позволяет выделить некоторые юридические свойства дипломатического убежища.

1. Мотив предоставления убежища. Дипломатические миссии, как правило, без особого энтузиазма относятся к предоставлению в своих охраняемых помещениях убежища лицам, не имеющим дипломатического статуса. Однако, если личность просителя убежища имеет важные в понимании аккредитующего государства деловые и личные качества, то посольства охотнее идут на встречу заявителям. Например, во время гражданской войны в Испании (1937 г.) в резиденциях 14 посольств в Мадриде укрывались до 20 тысяч "испанских революционеров". [21] Существенную роль играют политический вес и личные связи просителя убежища. Так, на Гаити после государственного переворота (1967 г.) в иностранных посольства скрылась семья диктатора Дювалье и его приближенные. [22] Эрих Хонеккер, после объединения Германии в 1989 г. был вывезен в СССР, в 1991 г. получил убежище в посольстве Чили в Москве, откуда в 1992 г. был выдан ФРГ, затем амнистирован, эмигрировал в Чили, где умер в 1994 г.

С середины минувшего века прослеживается возрастание гуманитарных мотивов предоставления дипломатического убежища. Не только в странах Латинской Америки, связанные соответствующей конвенцией, допускают предоставление убежища по гуманитарным мотивам даже в отношении лиц, обвиняемых в тяжких преступлениях. Гуманитарные соображения, как допустимый мотив предоставления дипломатического убежища, всё больше стал находить понимание с учетом правовой позиции Международного Суда ООН в деле Айя де ла Торре (1950 г.), признавшим убедительными гуманитарные доводы Колумбии, предоставившей убежище перуанскому политику, обвиненному в государственных преступлениях. В 1991 г. Мишель Аун, командующий ливанской армией в течение девяти месяцев по гуманитарным основаниям укрывался в резиденции французского посла в Бейруте, откуда руководил вооруженным мятежом, затем был осужден и амнистирован ливанским правосудием. В 1991 г. в Эфиопии посольство Италии в Аддис-Абебе из гуманитарных соображений предоставило убежище обвиняемым в геноциде членам правительства Менгисту Хайле Мариам.

Отсылки к гуманитарным мотивам присутствуют не только в дипломатическом общении, но и встречаются в юридических актах в обоснование принятого правосудного решения. В силу различных политико-правовых обстоятельств наряду с термином «дипломатическое убежище» имеющим более четкую историческую и правовую определенность, зачастую применяются близкие или синонимичные по значению термины, которыми правосудие пытается подчеркнуть особенность конкретного случая и его чрезвычайных характер по отношению традиционной трактовке действующих международно-правовых обязательств. Например, используются такие термины как "укрытие", "временное прибежище", "безопасная резиденция" и др.

В этой связи следует понимать, что, невзирая на смысловые и лингвистические оттенки терминологии, особенности национальных мировоззрений, мы имеем дело с одним и тем же материальным явлением – защитой личности на территории посольства по определенным официально выраженным мотивам. Так, термин "укрытие" по существу обозначает тоже явление что и "убежище", но используется для ухода от связи вышеназванным институтом убежища, обросшим объемным грузом предыдущих правовых обременений и доктринальных разночтений.

В тех случаях, когда правовая целесообразность и ситуация диктуют подобную необходимость использование нового понятия в международно-правовом лексиконе и дипломатическом общении может принести взаимную пользу государствам, участвующим в определенном казуальном правоотношении. Стороны могут обсудить вопрос взаимоприемлемого статуса защищаемого лица в конкретной ситуации, то понятие "укрытия", "временного прибежища" или, что наиболее рационально - "благоприятной резиденции" может быть использовано для нормализации ситуации с защитой преследуемого лица на территории дипмиссии. Теоретически это понятие может быть обосновано, как временное или чрезвычайное дипломатическое состояние ad hoc - для конкретного случая. Термин "благоприятная резиденция", как обосновывающая категория, может быть использована на период обеспечения укрывшемуся лицу физической возможности и процессуальных гарантий для эффективной правовой защиты от неправосудного преследования и безопасного участия в объективном и беспристрастном рассмотрении дела на основе верховенства права и международных стандартов правосудия.

2. Эффективность неприкосновенности лиц, укрывшихся на территории посольств. Чем стабильней государственная власть в стране пребывания, тем она менее склонна к посягательствам на неприкосновенность посольств. Большинство имевших место в истории случаев прямого вторжения на территорию посольств, относятся к периодам государственных переворотов, мятежей и революций, а также к преступлениям диктаторских, трайбалистских и фашистских режимов. Наиболее показательны такие примеры, как арест в 1944 нацистами гестапо Миклоша Каллаи, укрывавшегося в турецком посольстве в Будапеште [23]; в 1956 г. захват проамериканскими наемниками группы индейских прокоммунистических активистов, находившихся в посольстве Испании в Гватемале [24]; в 1996 г. захват и убийство талибами президента Афганистана Мохаммада Наджибуллы, официально находившегося под дипломатической защитой в здании миссии ООН в Кабуле; и др.

Восприятие государственной властью эффекта неприкосновенности дипломатических представительств глубоко укоренилось правосознании наций, главным образом потому, что любое нарушение посольской воспринимается, воспринимается как унизительный вызов, брошенный другой стране, как повод для, как минимум, ответа, а как максимум - военной операции по защите своего посольства. Поэтому разного рода казусы и эксцессы, связанные с причастностью властей принимающего государства к нарушению дипломатической неприкосновенности, получают достаточно мощный общественный и юридический отзвук. Например, 2002 г. группа северокорейских граждан, в поисках убежища проникли в консульство Японии в Пекине, но были задержаны китайскими полицейскими, ворвавшимися в резиденцию консула. Происшествие получило широкую огласку в СМИ, обвинивших консульство в попустительстве китайским нарушителям дипломатической неприкосновенности. В результате сотрудники японского консульства понесли дисциплинарные наказания, а генеральный консул был отозван.[25]

Анализ событийного материала позволяет выделить следующие основные факторы эффективности убежища на территории посольств:

а) Прежде всего, это международный вес страны, посольство которой предоставило убежище. Так, предоставление США дипломатического убежища во всех обозримых в ближайшей ретроспективе случаях завершалось благоприятно, как для лиц воспользовавшихся убежищем, так и для двусторонних отношений стран. Последние три случая межгосударственных трений вокруг дипломатического убежища США отмечены лишь в позапрошлом веке. Несмотря на то, что США, также как и Россия, неохотно и только в экстраординарных случаях пользуются этим инструментом, однако происходит это весьма эффективно. Использование убежища США с особым пониманием воспринимается, например, странами Латинской Америки, имеющими как свою собственную договорную практику убежища, так и традицию уважать "Северного соседа".

б) Авторитетность должностных лиц, аккредитующего государства, привлекаемых к дипломатическому урегулированию казусов, связанных с предоставлением убежища. Например, благоприятному разрешению ситуации с предоставлением посольством США в Пекине убежища китайскому диссиденту Фан Личжи с женой (2003), в решающей степени способствовало личное участие президента Дж. Буша и его посланника Г.Киссинджера.[26] В ситуации с Э. Гусейновым, в 2014 получившим убежище в посольстве Швейцарии в Азербайджане главную роль сыграли прямые личные контакты президентов Азербайджана и Швейцарии и конечно же согласованная активность ведомств иностранных дел обоих государств. [27] Порой исход операции по предоставлению эффективного убежища определяется качеством личности основного переговорщика. Ярким примером является гуманитарная деятельность во время военного переворота в Чили 1973 посла Швеции Х. Эдельстамома, ранее прославившегося спасением сотен евреев от гитлеровской неволи в Норвегии во время Первой мировой войны. [28]

в) Характер общественного мнения вокруг ситуации, связанной с предоставлением дипломатического убежища. Заинтересованные государства при возникновении подобных ситуаций, как правило, прибегают к интенсивному воздействию на общественное мнение. И выигрывает та сторона, где уровень поддержки ее усилий со стороны медиа, неправительственных, религиозных и др. общественных организаций оказывается более мощным. Широкая общественная медиа кампания в ряде случаев дополняется правовыми мерами, политическими, экономическими и др. методами давления. Так, Палата представителей США в конечном счете добилась от СССР соответствующих уступок после резолюции 1982 г. об “озабоченности в связи с ущемлением права на эмиграцию” из СССР семей пятидесятников, т.н. "сибирской семерки", укрывавшихся с 1978 г. на территории посольства США в Москве.[29]

Особую роль, при этом играют и конфессиональные каналы. В качестве арбитров, посредников, гарантов, поручителей зачастую выступают религиозные лидеры. Например, вышеупомянутый Папа Римский Климент VIII, так и современные католические деятели в ситуации с президентом Бурунди Сильвестром Нтибантунганья, в 1996 г. укрывшийся в американском посольстве [30]; или протестантские лидеры – в случае "сибирской семерки".

г) Наличие ясной правовой позиции заинтересованного государства в международных организациях и поддерживаемой дипломатическим корпусом союзников. Многие споры вокруг дипломатического убежища решались при заинтересованном участии учреждений ООН, международных правозащитных организаций и общественных центров влияния. Например, без их участия был бы невозможен т.н. "Мэриэльский исход" дела десятков тысяч кубинцев, укрывшихся в 1980 г. на территории посольства Перу в Гаване [31], а также исход дела Галымжана Жакиянова, укрывшегося в 2002 г. в посольстве Франции в Алма-Ате. [32]

д) Обстоятельства и сроки пребывания в дипломатической миссии. В более половины проанализированных нами случаев завершались признанием властями страны пребывания допустимости действий аккредитующего государства, предоставившего дипломатическое убежище на территории посольства, а также предоставлением заявителям возможности безопасно покинуть страну. Зачастую этому предшествовали затяжные переговоры с выдвижением ряда условий к заявителям, таких как: "запрет на политическую деятельность" в случае с Фан Личжи (2003 г.): "удаление подальше из столицы" – Чжан Сюнь, китайского генерала, укрывавшегося в 1917 г. в голландском посольстве в Пекине [33]; или – "не возвращаться на Американский континент в течении года" в деле Марио Г. Менокала, бывшего президента Кубы, который после государственного переворота в 1931 г. получил убежище в посольстве Бразилии, а затем под названное условие был депортирован в Европу. [34] В ряде случаев возможность безопасно покинуть убежище в посольстве для заявителей появлялась в связи с коренным изменением обстоятельств в стране пребывания. Это были либо смена политического режима, либо перестановки в рядах правящих кругов. Например, в случаях со смещенным президентом Бурунди Нтибантунганья (1996 г.), лидером оппозиции Зимбабве М.Цвангираи (2008 г.), мэром Антананариву в Мадагаскаре А. Радзуэлина (2009 г.) и др. В редких случаях укрывавшимся в посольствах удавалось под дипломатическим прикрытием или без такового тайно покинуть страну пребывания. Примерно в 15 % случаев дипломатическое убежище завершалось неблагоприятно для укрывшихся, снятием защиты и выдачей властям заинтересованного государства, как, в частности, для укрывавшегося в посольстве Эквадора в Лондоне Дж. Ассанжа (2019 г.). Насильственные действия местных властей по захвату укрывшихся в посольствах крайне редки, в большинстве случае они приводили к разрыву дипломатических отношений, например, после штурма полицией посольства Испании в Гватемале (1980 г.). Сроки предоставления убежища в дипломатических миссиях варьируются от неполного дня до 30 лет - в случае с эфиопскими лидерами, которые с 1991 г. по настоящее время находятся в посольстве Италии. Основная масса спорных ситуаций дипломатического убежища разрешалась аккредитующим и принимающим государствами в течение года или двух лет.

е) Возможность компромисса. Участь укрываемых в посольствах зачастую зависит от многоходовых закулисных договоренностей заинтересованных стран. Каждая из сторон в разной степени стремиться "сохранить лицо" в случае той или иной развязки. С учетом этого важнейшим аспектом будущего права дипломатического убежища является создание механизма достижения компромисса между аккредитующим и принимающим государством. Это может быть достигнуто созданием постоянно действующих смешанных комиссий, временных арбитров, медиаторов, назначаемых от авторитетных общественных и межгосударственных объединений включая ООН.

Таким образом, международно-правовая регламентация дипломатического убежища связана с закреплением общих прав и обязанностей как аккредитующего, так и принимающего государства по отношению к индивиду. Однако в этой области правового регулирования отсутствует определенность в установлении принимающим государством каких-либо правил и процедур, связанных с признанием статуса лица, получившего дипломатическое убежище. Это связано с наличием у государств суверенного права по своему усмотрению осуществлять территориальную юрисдикцию.

Любое государство вправе решать вопрос о предоставлении убежища на основе своего правосознания и суверенитета, поэтому само по себе обращение с просьбой о предоставлении убежища не означает его автоматического предоставления. Наряду с этим ничто не препятствует государствам создавать новые двусторонние и многосторонние договоры о пределах и условиях дипломатической защиты своих граждан за рубежом, включая предоставления убежища в резиденциях посольств. Институт дипломатического убежища, в случае его международно-правового правового переформатирования, мог бы быть мощным инструментом защиты прав граждан, находящихся за границей, в ситуациях, когда в стране пребывания нарушены нормы и принципы международного права, действующие в отношении обеспечения прав, свобод и личной безопасности человека. Перспективным направлением межгосударственного сотрудничества могла бы стать разработка и принятие международно-правовых норм, направленных на предоставление дипломатического убежища по гуманитарным соображениям в случаях неправосудного преследования граждан и отсутствия для них гарантий верховенства права.

К настоящему времени сложилась вполне достаточная межгосударственная практика предоставления дипломатического убежища граждан в посольствах в целях их защиты от неправосудного преследования, включая обстоятельства, когда судебная система принимающего государства не соответствует международным стандартам правосудия и верховенства права.

В России внутригосударственное правовое регулирование института дипломатического убежища в настоящее время нуждается в отдельной проработке. На начальной стадии постановки этой проблемы необходимо определить круг лиц, имеющих право на убежище, процедуры его предоставления и особенности правового статуса данной категории лиц. Правовая модель дипломатического убежища может быть сконструирована на базе норм о политическом убежище в России для иностранных граждан (п. 1 ст. 63 Конституции).

Вместе с тем, право дипломатического убежища не исчерпывается только МИД-овским восприятием проблемы. Система государственных органов внешних сношений гораздо шире дипломатического ведомства. К сожалению, в отечественном законодательстве нет исчерпывающего перечня этих органов, как и распределения между ними внешнеполитических полномочий. Совершенно очевидным является тот факт, что в той или иной мере воздействие на международной арене на своих контрагентов из других стран могут оказывать практически все министерства и ведомства, госкорпорации, субъекты Российской Федерации и даже муниципальные органы. Например, палаты Федерального Собрания, Правительство, Минюст и МВД, Прокуратура и Следственный комитет, ФСБ и СВР, и все остальные госорганы. Кроме того, имеется невостребованный потенциал уполномоченных по правам человека, по правам ребенка и др. Если вчитаться в действующие положения об этих органах, то не трудно заметить, что каждый из них участвует в международной деятельности, в контактах с представителями соответствующих иностранных структур.

Однако этот потенциал далеко не всегда должным образом координируется в случаях, когда надо защитить конкретного россиянина, попавшего в беду за границей. Только в наиболее громких ситуациях, в единичных случаях проскальзывают попытки как-то межведомственно сплотиться при наиболее вопиющих, "резонансных" делах. Подобные совокупные усилия дают результат. Но в целом никакой системности и целенаправленности эта работа не имеет, ее никто целенаправленно на уровне ветвей власти и ведомств не координирует, несмотря на то, что "головным" ответственным за защиту граждан за границей является МИД России. Для этого внешнеполитическому ведомству нужно законодательно придать соответствующие полномочия в отношении других ведомств и даже ветвей власти, поскольку нормы Конституции о защите государством своих граждан за рубежом должны выполняться во всех случаях и применительно к любому развитию ситуаций, независимо от принципа разделения властей, ведомственных перегородок и территориальной ответственности исполнителей.

Потенциал расширения участия в этой работе институтов государства и общества достаточно велик. Представляется, что функция координации должна быть реализована на уровне главы государства. При Президенте Российской Федерации необходимо иметь мозговой координирующий центр принятия разноплановых и целенаправленных решений по защите российских граждан, попавших в беду за границей. Классификация ситуаций, методы воздействия могут быть с одной стороны типичными, с другой – уникальными. Функциональная природа и распределение полномочий в этой работе представляет собой достаточно масштабный свод размышлений, поэтому здесь мы лишь ограничимся констатацией факта – назревшей необходимости начать государственную работу по правовому оформлению института дипломатического убежища.

Помимо государственных учреждений в деле защиты граждан за границей решающую пользу могут принести объединенные усилия негосударственных организаций. Вполне очевидной является мощь воздействия общественных сил, авторитетных в той или иной стане лидеров, влиятельных персон, знаменитостей и профессионалов своего дела. В ситуациях, когда судьба российского гражданина попала в зависимость от несправедливого или злонамеренного преследования за рубежом, бывает достаточно звонка, телевыступления или иного выражения мотивированного мнения местного общественного деятеля, чтобы система местного правосудия вернулась к идеалам верховенства права и справедливости. Такие возможности нельзя упускать. Религиозные лидеры, общепризнанные деятели культуры, искусства, спорта, а также крупные владельцы капиталов, инвесторы и хозяйственники, каждый по своей линии может вступиться за незаконно преследуемого человека за рубежом. Но опять-таки для этого нужна кропотливая координационная работа общества и государства.

Итогом этой совокупной работы  по нашему глубокому убеждению, должна стать современная юридическая система, при которой каждый россиянин за границей стал бы обладателем, образно говоря, "тревожной кнопки" связи с "горячей линией" защиты своих прав и интересов за границей. Разумеется, экстренная связь не предполагает ее задействование в незначительных случаях, но она должна моментально активироваться на полную мощь, когда за границей имеет место явное нарушение конституционных прав. В случаях угрозы жизни, свободе и безопасности личности каждый гражданин вправе рассчитывать на дипломатическое убежище. Выработать такую систему и поставить ее в строй действующих орудий защиты прав человека представляется достойной и в высшей степени актуальной задачей укрепления российской государственности и международного престижа Российской Федерации.

ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации

СИДОРОВ Владимир Александрович, 
политолог, председатель
Международного комитета защиты от неправосудного
преследования граждан за рубежом

Аннотация. Авторы анализируют международно-правовой институт дипломатического убежища. На конкретных примерах из истории и современной практики в статье ставится проблема дипломатического укрытия и правовой защиты граждан, находящихся за рубежом на территории посольства своего государства. На основе доктрины и современной практики авторы предлагают разработать новый международно-правовой механизм взаимодействия государств по вопросам предоставления дипломатического убежища, правовой и гуманитарной защиты граждан за рубежом.

Ключевые слова: дипломатическое убежище, дипломатическое укрытие, дипломатическая защита, гуманитарное прибежище, конфликт юрисдикций, неправосудное преследование, юрисдикция, укрытие в посольстве.

Title: The right of diplomatic asylum

Authors: GLEBOV Igor Nikolaevich, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation. SIDOROV Vladimir Alexandrovich, Political scientist, Сhairman of the International committee against unjust persecution of citizens abroad.

Annotation. The authors analyze the international legal institution of diplomatic asylum. Using concrete examples from history and modern practice, the article poses the problem of diplomatic shelter and legal protection of citizens who are abroad on the territory of the embassy of their state. Based on the doctrine and modern practice, the authors propose developing a new international legal mechanism for the interaction of states on the issue of providing diplomatic asylum, legal and humanitarian protection of citizens abroad.

Keywords: diplomatic asylum, diplomatic shelter, diplomatic protection, humanitarian refuge, conflict of jurisdictions, unjust prosecution, jurisdiction, shelter at the embassy. 

Ссылки и примечания:

[1]. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ). 2004. № 28. Ст. 2880.
[2]. Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" // СЗ. 2010. № 28. Ст. 3554.
[3]. Федеральный закон от 15 августа1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ. 1996, № 34. Ст. 4029.[4]. См.: ч. 1 ст. 63 Конституция России и Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 // СЗ. 1997. № 30. Ст. 3601.
[5]. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274.
[6]. Стучевский И. А. Рамсес II и Херихор. М., 1984. - С. 54-56; Trevor R. B. The Kingdom of the Hittites. - Oxford: Oxford University Press, 1999. – 256 p.
[7]. Сахаров А. Н. Дипломатия Святослава. - М.: Междунар. отношения, 1982. - С. 34, 40-43.
[8]. Wicquefort A. Lambassadeur et ses fonctions. 1681. P. 873-874; Martens Ch. Causes célèbres du droit des gens. 1858. Vol. I.
[9]. Галенская Л.Н. Право убежища. Международно-правовые вопросы. - М. 1968. – C. 7; Prakash S. Asylum and international Law.- Hague: Nijhoff, 1971. –  P. 43.
[10]Calendar of State Papers Relating To English Affairs in the Archives of Venice, Vol. 11, 1607-1610.
[11]. A Digest of International Law. 1906. Vol. II. P. 765.
[12]. Галенская Л.Н. Указ. Соч. С. 11.
[13]. Штиглиц А. Исследование о выдаче преступников. - СПб. 1882. - С. 5, 167.
[14]. Diplomatic Correspondence of the United States: Inter-American Affairs, 1831-1860. Vol. XII. P. 470.
[15]. North Koreans Seek Asylum at Consulates in China // New York Times, 9 May 2002; The Times, 15 March 2002; Revue générale de droit international public. 2002. № 650.
[16]. См.: Faro S. and Moraru M. Consular and Diplomatic Protection: Legal Framework in the EU Member States. Final Report of the CARE 2010; Duquet S., Wouters J. Seeking Refuge In European Union Delegations Abroad: A Legal Imbroglio Explored.- Leuven Centre for Global Gov. Studies, 2015.
[17]Tenth Report of the Foreign Affairs Committee Session 2007-08.
[18]. Федеральный закон от 15 августа1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ. 1996, № 34. Ст. 4029.[19]. Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ. 2004. № 28. Ст. 2880.
[20]. Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" / Нов. ред. // СЗ. 2018. № 1 ч. I. Ст. 19.
[21]. The Counselor of Embassy in Spain to the Secretary of State No. X– 61 Valencia, March 6, 1937.
[22]. Гонионский С. А. Гаитянская трагедия.- М.: Изд. "Наука", 1974. - 162 с.
[23]. Nicholas Kállay, Hungarian premier: a personal account of a nation’s struggle in the second world war; forew. by C. A. Macartney.- New York: Columbia Univ. P. 1954.
[24]CIA and Assassinations: The Guatemala 1954 Documents.
[25]. DPRK Briefing Book: North Korea: Migrants, Asylum Seekers and Human Rights Nautilus Institute Special Report: Ellsworth Culver, Mercy Corps International, May 22, 2003.
[26]. Генри Киссинджер. О Китае.- М.: АСТ, 2017.- С. 134-135.
[27]. Из Баку в Швейцарию вывезен правозащитник Эмин Гусейнов // Свобода. 2015. 13 июня.
[28]. Федоритенко Ю.А., Хасанов А. Военный переворот в Чили и шведская дипломатия // Латинская Америка. 2019. Вып. 8. С. 61-73.
[29]. Алексеева Л.М. История инакомыслия в СССР: Новейший период.- М.: «Зацепа».- 2001.- С. 71.
[30]. Огонёк. 1996. № 32. С. 11.
[31]. El gentil comienzo de un drama // Caretas. 1980. № 595. P 16-22.
[32]Новое поколение. 2002. № 14 (202).
[33]. Чудодеев Ю.В. Крах монархии в Китае.- М.: Ин-т востоковедения РАН, 2013. С. 76-87.

[34]. Foreign Relations оf the US Diplomatic Papers. 1932. The American Republics, Vol. V. 837.00/3295.

 

Gerb RF

ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Главной юридической книге нашей страны исполнилось 20 лет. В канун юбилея Конституции России, обращая мысленный взор в минувшее, стоит признать, что именно Конституция 1993 года вполне достойно приняла эстафету главного регулятора отечественной государственности. Наша страна оказалась перед лицом тяжелейших испытаний и реальной угрозы общенациональной катастрофы. В России и на всем постсоветском пространстве произошел глубинный раскол. Распад советской державы затронул все стороны общественной жизни. Плановая экономика, которой мы ранее так гордились, неузнаваемо деградировала. Социалистическую собственность рвали на куски приверженцы частной наживы. Преимущества свободного рынка манили людей, которые ждали перемен. Единый народнохозяйственный организм оказался на грани полного краха. Всюду бушевал конституционный кризис, все институты власти были подорваны. Надвигались хаос и распад. В этой ситуации требовались мужество, политическая воля и решимость миллионов образованных, политически зрелых людей России, которые выразили свою волю, создав новый конституционный правопорядок. Действующая Конституция стала итогом большой и интенсивной работы. На основе синтеза многих проектов сначала Конституционной комиссией, а затем Конституционным совещанием был сформирован единый текст, который 12 декабря был вынесен на всенародное голосование. 25 декабря 1993 года, в день ее опубликования, Конституция вступила в силу.

В то время мне довелось быть руководителем юридической группы Секретариата Совета Безопасности Российской Федерации[1]. В мою задачу входило юридическое обеспечение руководства этого органа. В связи с этим практически все государственно-правовые документы системы национальной безопасности того периода разрабатывались с моим непосредственным участием.

Это было удивительное время, период трудной, интересной, в высшей степени сложной и ответственной работы. Трудность состояла в том, что все писалось в оригинале «с чистого листа», ведь аналогов кризисных решений не бывает. Началась новая эпоха, и она диктовала свои законы. Требовалось создать новое право национальной безопасности России. В органах власти тогда были в основном бывшие политработники, крепкие хозяйственники, военнослужащие. Такого, как теперь, количества известных юристов не было. Юрист тогда был редкостью, особенно в тех структурах, где формировались реальные политические решения в области безопасности. Но уникальность ситуации была в том, что каждое слово юриста могло иметь невиданную по нынешним меркам реализацию. Слово профессионала тогда имело вес и силу. Те, кто принимал политические решения, юристов слышали и, как правило, уважали. Но это нас и обязывало. Непозволительно было юридическое пустословие, юристы не имели права на ошибку. На поправки и доработки просто не было времени. Был конституционный кризис — по сути, война за будущее страны. Решения принимались мгновенно, и моментально следовало их юридическое оформление.

9 ноября 1993 года Секретарь Совета Безопасности О.И. Лобов[2] в перерыве совещания в Кремле у Президента пригласил меня в свой кабинет на Старой площади, там уже находились три его заместителя — В.Л. Манилов[3], В.А. Рубанов[4], А.Н. Трошин[5].

       Читал новый проект Конституции? — спросил меня Секретарь. — Что можешь сказать?

Объяснять, что на тот момент существовало как минимум несколько десятков альтернативных рабочих проектов Конституции, было неуместно. Да тогда и не принято было уходить от прямого ответа.

       Читал, — ответил я, — могу сказать, что в имеющихся проектах нет норм о безопасности. Считаю, что в Конституции должна быть отдельная статья о государственной безопасности и обороне .

Если сейчас заглянуть в стенограммы Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации и Конституционного совещания, то увидим, что действительно разработчики проекта, представленного на подпись Президенту, упустили эту «маленькую деталь». Увлекшись демократическими изысканиями о правах и свободах, они забыли про государственную безопасность. А ведь без нее не бывает ни прав, ни свобод человека.

— Времени на написание статьи у нас нет, — сказал Секретарь. — У меня всего две минуты, на совещание к Ельцину я должен вернуться с конкретной формулировкой[6]. Это был день, когда в самом ближайшем окружении своих помощников Президент принимал решение, какой текст подписывать в печать, и только он мог внести в проект окончательные правки.

Вот тогда-то мной и была написана строка, ставшая впоследствии пунктом «ж» статьи 83 Конституции. Данной нормой устанавливалось, что глава государства — Президент Российской Федерации «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом». Меня поддержал заместитель Секретаря Совета Безопасности генерал В.Л. Манилов. Он также предложил внести фразу о том, что Президент «утверждает военную доктрину Российской Федерации», которая стала потом пунктом «з» статьи 83.

С этими формулировками Секретарь Совета Безопасности вернулся в Кремль, а на следующее утро 10 ноября 1993 года в газетах «Российские вести» и «Российская газета» уже с этими формулировками и был опубликован проект Конституции, текст которой согласно Указу Президента Российской Федерации[7] был вынесен на общероссийское голосование.

По прошествии стольких лет мне нисколько не стыдно за эти формулировки. Скорее наоборот, до сих пор вызывает удивление, что за считанные мгновения тогда удалось сформулировать и обеспечить принятие главой государства верного юридического решения. Эти формулировки послужили добротной основой формирования целой отрасли российского права — права национальной безопасности.

Теперь вполне отчетливо видно, что действующая Конституция России сохранила демократические, интернациональные и гуманистические идеалы народов нашей страны и вместе с тем стала стержнем строительства сильного и крепкого государства. Конституция явилась не просто юридическим актом, а важнейшим методологическим документом строительства правового государства. Она вобрала в себя весь предшествовавший исторический опыт российского законодательства, образцы лучших зарубежных достижений конституционализма и, по существу, открыла новый горизонт прогрессивного развития отечественной правовой системы.

С принятием Конституции была сформирована система обеспечения национальной безопасности, определены полномочия органов государственной власти, законодательно закреплен статус Совета Безопасности Российской Федерации и его рабочих органов. После вступления в силу Конституции Совет Безопасности трансформировался из аморфного координирующего органа с ситуативным статусом в конституционный орган президентской власти[8]. С учетом норм Конституции был признан недействующим и не подлежащим применению ряд норм Закона 1992 года «О безопасности»[9], относивших деятельность Совета Безопасности к сфере полномочий парламента[10]. В результате функция определения состава Совета Безопасности и руководство им перешли в исключительное ведение главы государства.

Жизнь подтвердила правоту этого решения. Деятельность Совета Безопасности строилась в соответствии с теми фундаментальными задачами, которые России приходилось решать в конкретной исторической обстановке как внутри страны, так и на международной арене. Грандиозные по значимости, сложности и масштабам функции обеспечения безопасности потребовали совместных усилий всех общественных и государственных структур. Но создать действующую модель обеспечения национальных интересов и безопасности страны удалось не сразу, на это ушли десятилетия. Достаточно сказать, что Совет Безопасности обрел свой полноценный конституционный правовой статус только недавно, в 2010 году, когда был принят Федеральный закон «О безопасности», в котором наконец-то появилась глава «Статус Совета Безопасности Российской Федерации»[11].

Но и спустя двадцатилетие эту задачу, на мой взгляд, нельзя считать полностью решенной. Безопасности никогда не бывает много. Безопасность легко потерять, памятуя историю распада великой и мощной страны — Советского Союза. Мировой опыт показывает, что сформировать отлаженный механизм защиты государственной безопасности крайне трудно. Конституция создала правовую основу для решения этих задач.

Законодательная база обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в основном сформирована. Приняты федеральные законы, направленные на борьбу с терроризмом и экстремизмом, противодействие коррупции и незаконной миграции, обеспечение экономической, информационной и иных аспектов безопасности. Система правовых актов в сфере национальной безопасности сегодня — это Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Национальный план по противодействию коррупции, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Морская доктрина Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, Основы пограничной политики и ряд других нормативных правовых документов. Тем не менее в этих актах имеются серьезные нестыковки и противоречия. В связи
с этим федеральные структуры обеспечения национальной безопасности не решают всех проблем данной сферы потому, что они имеют чрезмерную внутриведомственную ориентированность. Замыкаться и далее на «отраслевых» аспектах национальной безопасности — непродуктивно. Назрела необходимость пересмотра действующего порядка координации разработки решений во внутри- и внешнеполитической сферах Российской Федерации. Переналадка инструментария подготовки ключевых решений в упомянутых сферах вписывается в задачу повышения эффективности вертикали власти.

«Безопасность» и как термин, и как смысловое содержание должна перестать быть принадлежностью только силовых структур. К сожалению, российская Стратегия национальной безопасности — это по-прежнему перечень угроз силового свойства. На деле же безопасность — это забота всех сфер государства, а не его отдельных ведомств.

Несмотря на то, что функции Совета Безопасности определены в законе, не следует считать, что во всех случаях их наличие гарантирует тщательный анализ складывающейся стратегической обстановки в стране и в мире. Даже такому органу трудно увидеть всю палитру опасностей, угрожающих самому существованию России, и сформулировать необходимую нашей стране перспективную национальную стратегию и на ее базе — главные составляющие внутренней и внешней политики.

Совет Безопасности не должен быть совещательным органом. Он должен стать конституционным органом управления в сфере безопасности, научнопрактическим центром выработки перспективной внутренней и внешней стратегии, которая не должна оперировать среднесрочными параметрами трехлетнего бюджета или очередных выборов. Политика безопасности должна прогнозироваться и просчитываться на несколько десятилетий вперед.

Полагаю, что реализации этих идей может способствовать принятие федерального конституционного закона о Совете Безопасности. Исходя из изначального смысла конституционной нормы, стране нужен сильный Совет Безопасности. Необходим общенациональный коллегиальный орган управления во внутриполитической и международной сферах безопасности. Решения Совета Безопасности должны иметь не рекомендательную, а нормативно-распорядительную силу. Глава государства должен опираться не только на разделенную систему органов власти, но иметь свой, непосредственно работающий при нем эффективный координирующий механизм всех уровней власти, осуществления конституционных полномочий в любых ситуациях.

Аппарат Совета Безопасности вполне мог бы стать органом стратегического планирования геополитических, геоэкономических и иных глобальных решений, касающихся защиты долгосрочных национальных и международных интересов России. Он призван стать эффективно работающим механизмом повседневной координации, который в буквальном смысле слова обязан требовать, контролировать и информировать общество о том, как осуществляются конкретные меры национальной безопасности всеми без исключения структурами власти и местного самоуправления.

Задачу по обеспечению национальной безопасности следует видеть в качестве отправной точки для выработки любого конкретного направления в правовой стратегии государства. Презумпция национальной безопасности должна стать основным принципом правотворчества, мерой общественно-государственного качества каждого закона, его способности эффективно служить согласованию и удовлетворению интересов личности, общества и государства. Именно эти идеи позволяет реализовать ныне действующая Конституция Российской Федерации. Достижение большей безопасности государства — необычайно трудный стратегический вызов, который требует огромных ресурсов, скоординированных и сосредоточенных усилий всего российского общества, федеральных властей и местных органов, частного сектора и каждого из российских граждан.

Основным условием безопасности была и останется конституционная законность. Конституция сегодня — это юридический императив; жесткий, несгибаемый внутренний стержень всего законодательства и правоотношений в государстве.

В настоящее время далеко не все вопросы безопасности разрешены и поставлены на должный уровень. Поэтому дать на них ответ еще предстоит. Юридическому сообществу нужно немало потрудиться в этой сложной и деликатной сфере. В конечном итоге любые государственные преобразования, реформы оправдываются только утверждением справедливости, которую они гарантируют людям. Укрепление демократических правовых гарантий справедливости ведет только к укреплению государства и общества, а их отсутствие — к саморазрушению. Конституция позволяет обществу объединиться на принципах правового гуманизма, заложенных в ней, осознать смысл и предназначение законности, спокойного и безопасного течения жизни каждого человека... Она позволяет нам делать свою жизнь самим, делать ее более свободной, вольной и красивой так, как изящно и емко это выразил наш великий поэт А.С. Пушкин: «Свободною душой закон боготворить». Прекрасные слова. В этих четырех словах гения, на мой взгляд, содержится юридический императив безопасности. Он непревзойденным образом отражает смысл конституционализма и законности. Когда власть и общество «свободны душой» — свободны от пороков и ошибок, тогда они способны осознать право как самый надежный, долговременный стержень безопасности, как естественную основу нормального существования каждой личности, общества, государства и всей системы межгосударственных отношений. Именно об этом призван напомнить юбилей российской Конституции.

_________________________

[1] Распоряжения Администрации Президента Российской Федерации от 2 сентября 1993 года № 940 и от 2 ноября 1993 года № 1201.

[2] Назначен Указом Президента Российской Федерации от 18 сентября 1993 года № 1397.

[3] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 704-рп.

[4] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 9 августа 1993 года № 556-рп.

[5] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 703-рп.

[6] См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.) / Под общей редакцией О.Г. Румянцева, в 6 т. — Т. 4, 1993 год. Кн. 3: июль-декабрь 1993 года. — М., 2007.

[7] Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. № 1845 «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4332.

[8] См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 20 лет. — М., 2012. С. 9, 70—77.

[9] Закон РСФСР «О безопасности» от 5 марта 1992 года № 2446-1 // Российская газета. 1992. 6 мая. № 103.

[10] Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст. 5086.

[11] Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.

Land Law

МАРЬИН Евгений Владимирович, кандидат юридических наук, доцент. 

Объектами оценки, согласно 5 статье Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» являются материальные объекты (вещи); комплекс вещей, представляющих собой имущество лица, а также движимое или недвижимое имущество, включая предприятия; право собственности и прочие вещные права на имущество или отдельные вещи из совокупности имущества; обязанности, долги, права требования, труд, услуга, сведения; прочие объекты гражданских прав, касательно которых законодательство Российской Федерации постановило право их участия в гражданском обороте[1].

Недвижимое имущество включает в себя земельные участки, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также все, что неразрывно связано с землей, иначе говоря, объекты, перемещение которых без непоправимого вреда их предназначению и использованию невозможно. Перечень объектов, относящихся к недвижимому имуществу, установлен в статье 130 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации [2]. В этом исследовании мы рассмотрим подробнее земельный участок как объект оценочной деятельности.

Обычно определения «земля» и «земельный участок» описывают один и тот же объект, но на самом деле это две разные категории. Например, понятие земельный участок может быть употреблено касаемо части земной поверхности, которая была подвержена работам по охране земель, вследствие чего участок был улучшен и может быть использован в соответствии с категорией земель и видом разрешенного использования.

Термин земля касается тех участков, которые не были эксплуатируемы, а соответственно работ по охране земель и улучшению там не производилось [3]. В нашем законодательстве нет юридического определения понятия «земля», но его можно отыскать в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения», в котором говорится, что земля является одной из самых важных частей окружающей природной среды, которой присущи такие характеристики как пространство, климат, рельеф, почвенный покров, растительный покров, участки недр, водные ресурсы; земля выступает в роли главного средства, применяемого в сельском и лесном хозяйстве, а также площадью, пригодной для обустройства производственных комплексов для всех видов хозяйства [3].

Исходя из этого определения, трудно сказать, что земля – это объект гражданско-правовых отношений [5]. Такой термин, как земля, отсутствует и в экономико-юридическом словаре, однако есть понятие земель: земли - это ресурс, который используется в целях сельского хозяйства, для возведения жилых зданий, городских поселений, железнодорожных путей, а также является важной частью производственной деятельности, в которую также входит трудовой ресурс, капиталовложения и компоненты окружающей природы [6]. Опираясь на суждение О.И. Крассова, земля не может быть объектом земельных отношений или же отношений собственности, или каких—либо других, если рассматривается как природный ресурс или природный объект [7].

Эксперты в области земельного права считают, что в большинстве случаев только конкретный земельный участок будет объектом земельных отношений. Определение земли, как считают профессионалы, довольно абстрактное суждение, описывающее исключительно взаимосвязь с окружающей средой; это лишь земельные участки, которые соотносят в один вид по функциональному назначению; определение земельного участка равнозначно понятию земли, упрощая понимание данной категории. [8] Абсолютно очевидно, что необходимо отличать землю и как объект, и как ресурс, так как это основа существования людей, как пространственно-территориальный базис для осуществления жизнедеятельности, а также как объект юридических отношений [9].

Затруднение, которое связывают с понятием земельного участка, как никогда актуально, ведь правильность применения норм права находится в прямой зависимости от правильности понимания данного определения. Земельный участок можно рассматривать с различных сторон, не только как объект охраны и рационального использования, но и как объект недвижимого имущества. Определение земельного участка закреплено в Земельном кодексе Российской Федерации, статья пятая пункт третий: земельный участок как объект прав на землю представляет собой недвижимую вещь, которая является частью земной поверхности и обладает рядом уникальных характеристик, определяющих ее как индивидуальную вещь.

Вещи, неповторимые в силу естественных особенностей, также называемые уникальными вещами, а также вещи, ставшие индивидуальными, вследствие воздействия участников гражданского оборота – все они относятся к индивидуально определенным вещам [10].

Любое недвижимое имущество является уникальным объектом, которому присущи свои уникальные характеристики, в силу особенностей, характерных для объекта: местоположение границ, кадастровый номер и прочие [11]. Основной, на наш взгляд, характеристикой объекта недвижимости, оказывающей влияние на кадастровую стоимость земельного участка при её формировании, является его местоположение и целевое назначение.

В Российской Федерации земли подразделяются по целевому назначению, что определяется статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, которая гласит, что существует всего семь категорий земли. Вид разрешенного использования также является важным критерием. Эти критерии определены в «Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков» (от 01.09.2014 № 540), в соответствии с которым выделяются 113 различных вида разрешенного использования земель - данная характеристика также важна при кадастровой оценке земли.

Следующим определяется уникальность и специфика объекта оценки:

а) земля невоспроизводима по своей сути, чем обладают другие объекты недвижимого имущества;

б) все земельные участки зафиксированы в пространстве;

в) земли можно использовать с разными целями:

- Основное производственное средство. Земли сельского хозяйства и лесного фонда применяются для производства сырья, необходимого во многих отраслях;

- Пространство, используемое для социального и экономического развития. То есть земля выступает в роли пространственно-территориального базиса для других объектов недвижимого имущества;

г) земля обеспечивает экологическую защиту, является основой среды обитания людей. По этой причине в большинстве государств органы власти урегулируют использование земли и как природного ресурса, и как хозяйственного объекта;

д) амортизация неприменима к оценке стоимости земли, так как срок пользования объектом неограничен, в отличие от других объектов недвижимого имущества. По этой причине именно стоимость земли, а не другой недвижимости год от года растет, ведь земля ресурс исчерпаемый;

е) в Конституции Российской Федерации закреплено, что земля является основой жизни народов Российской Федерации, следовательно, использование и охрана земли в Российской Федерации осуществляется с учетом данной нормы.[12].

Принимая во внимание платность использования земель в Российской Федерации, закрепленную в 65 статье Земельного кодекса, необходим образец, с помощью которого можно установить цену использования.

Таким образом, в 65 статье пункте пятом Земельного Кодекса Российской Федерации сказано, что установка кадастровой стоимости для налогообложения необходима. Не менее важной деталью является применение этой стоимости для установления платы за аренду земельного участка, на праве собственности принадлежащего государству или муниципальному образованию.[13]

Обращая внимание на то, что земельные участки, как и иные объекты недвижимости, считаются основными и наиболее дорогостоящими предметами рыночных отношений, на которые возникают различные права собственности, являются уникальными объектами, осуществление жизнедеятельности, в отсутствие которых не представляется возможным,  а значит, требуется иметь определенную, стабильно функционирующую систему, позволяющую установить любую стоимость на данный объект недвижимого имущества. На данный момент настоящие Федеральные законы исправно выполняют данную задачу.

Автор: Марьин Евгений Владимирович, кандидат юридических наук, доцент. Доцент  кафедры земельного права и  государственной регистрации недвижимости ФГБОУ ВО «Московский государственный университет геодезии и картографии» (МИИГАиК).

Аннотация: В статье речь идет о том, что земельные участки, как и иные объекты недвижимости, считаются основными и наиболее дорогостоящими предметами рыночных отношений, на которые возникают различные права собственности, являются уникальными объектами, осуществление жизнедеятельности, в отсутствие которых не представляется возможным, а значит, требуется иметь определенную, стабильно функционирующую систему, позволяющую установить любую стоимость на данный объект недвижимого имущества.

Ключевые слова: кадастр, регулирование земельной собственности, земельный налог, кадастровая, недвижимость, кадастровая оценка.

Legal support of a land plot as an object of state cadastral valuation

Author: Eugene V. Marin, candidate of law, associate Professor. (MIIGAiK)

Abstract: the article deals with the fact that land plots, as well as other real estate objects, are considered the main and most expensive items of market relations, on which various property rights arise, are unique objects, the implementation of life activities, in the absence of which it is not possible, and therefore it is necessary to have a certain, stable functioning system that allows you to set any value for this object of real estate.

Keywords: cadastre, land property regulation, land tax, cadastral, real estate, cadastral valuation.

Сноски и примечания

 [1]. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ). 1998. № 31. Ст. 3813.

[2]. Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ. 1994. № 32. Ст. 3301.

[3]. Асаул А.Н. Экономика недвижимости: Учебник для вузов / Асаул А.Н. - 3-е изд., исправл. - СПб.: АНО «ИПЭВ». 2009. - 304 с.

[4]. ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения" (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 № 3453). - М.: Издательство стандартов, 1986.

[5] Киевич А.В. Социальная сфера как драйвер экономического роста // Современные аспекты экономики. 2017. № 12 (244). С. 93-98.

[6]. Азрилиян А.Н. Новый экономический и юридический словарь: 10 тыс. терминов– М.- 2003. – 469 с.

[7]. Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. – 2011. - №4. - С. 2.

[8]. Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Некоторые вопросы теории земельного права в свете нового Земельного кодекса Российской Федерации // Новая правовая мысль. - 2014. - № 1. - С. 28-29.

[9]. Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. – 2011. - №4. - С. 2.

[10]. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ. 2001. № 44. Ст. 4147.

[11]. Труфанова С.А. Анализ применения концепции стоимостного подхода к совершенствованию системы управления муниципальной недвижимостью. Сборник трудов к десятилетию кафедры Оценочной деятельности, фондового рынка и налогообложения / Труфанова С.А. – М.: Мос. фин-пром. ун-т «Синергия». - 2013. – 150 с.

[12]. Петров В.И. Оценка стоимости недвижимости: Учебное пособие / Петров В.И. - М.: Кнорус, 2007. – 208 с.

[13]. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ. 2001. № 44. Ст. 4147.

 

Moskov-08АРЯМОВ Андрей Анатольевич, доктор юридических наук, профессор

 

Понятие коррупции имеет глубокие исторические корни. Коррупция такая же древняя, как и сам мир. Так, первые государства, как известно, появились в Месопотамии (IVтыс. до н.э.) на территории современных Ирака и Сирии, части территории современных Ирана и Турции. Одним из центров развития древнейшей цивилизации в этом регионе был Шумер, называемый Шумеро-Аккадской цивилизацией, где зарождались идеи о справедливых и несправедливых правителях и налогах. Непосильное бремя налогов и злоупотребления правителей были зафиксированы историческими хрониками в аккадском городе-государстве Лагаше. Жителям приходилось платить налоги за неограниченное количество вариантов собственного поведения: за торговлю, за строительство дома, за полив поля, за развод с женой, за стрижку овец. Чиновники, которым вверялось осуществление контроля в определенных сферах деятельности, превращали свои должности в кормушки. Поборами чиновников сопровождались даже похороны. Обнищание народа, беззаконие и коррупция вынудили жителей свергнуть старую администрацию. Был избран новый правитель — Урукагина, с которым связывают первый в истории опыт антикоррупционных мероприятий. Как уверяет древний рассказчик «не осталось ни одного неправедного сборщика налогов». Другой шумерский царь, Ур-Намму попытался устранить взяточничество: «он позаботился о том, чтобы сирота не становился жертвой богача, человек одного шекеля — жертвой человека мины».

Позднее, в античной Греции, у термина «corrumpere» появляется социальный смысл — приведение в упадок нравов, расстройство порядка. Примерно в это же время понятие коррупции приобретает значение подкупа. Более детальный анализ происхождения термина показывает, что изначально коррупция в социальном своем значении предполагала двух соучастников (одно из значений приставки «cor» — совместность, сопричастность). В более позднее время в Древнем Риме укореняется одно из специальных значений понятия коррупции — подкуп судьи. Термин «коррупция» использовался как правовой принцип. Например, corruptiooptimiestpessima — «извращение наилучшего есть самое худшее». Гай нередко высказывался в том смысле, что сговор или бездействие одного не должны нарушать права другого (alterijuscorrumpi).

Одна суфийская притча повествует о том, что восточный сатрап, начитавшись Геродота, по примеру персидского царя Камбиса, приказал с каждого изобличенного кадия сдирать заживо кожу и покрывать судейское кресло. Но, несмотря на систематические казни, чиновники продолжали брать взятки. У очередного приговоренного перед казнью сатрап спросил: почему тот, зная о судьбе своих предшественников, тем не менее совершил преступление? На что осужденный ответил: чем больше на этом кресле кож, тем мягче на нем сидится.

В течение следующих почти тысячи лет, в период Средневековья, понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение — как обольщение, соблазн дьявола. Corruptibilitas - означало бренность человека, подверженность разрушению, но отнюдь не его способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, а «грех есть беззаконие». В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны.

Свое современное значение коррупция приобретает в XV-XVIвв. — в период длительного политического кризиса, охватившего Европу и сопровождавшегося необыкновенным расцветом коррупции среди властителей. Начиная с этого времени под коррупцией понимается подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей. Томас Гоббс в своем «Левиафане» писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция, по Гоббсу, «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам». Вывод, сделанный в середине XVII в., оказался актуален и в начале XXI в.

Важный импульс к пониманию коррупции в ее современном значении дают труды Никколо Макиавелли. Коррупцию он сравнивал с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко
распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой степени развращенности (aguantacorruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым[1].

В России своей непримиримостью к взяточничеству отличался Петр I, но коммерческий размах его фаворита А.Д. Меншикова до сих пор оказался непревзойденным. Личный доход Меншикова в определенный период превысил доход его государя. Совсем как в известной басне: «Уж брать, так брать, а то и когти что марать»[2]. Очередной виток борьбы с коррупцией имел место в правление Павла I; однако «брать» меньше не стали, а размер взяток увеличился: влияние платы за риск. XIX век ознаменовался «взяточной» вакханалией, она стала настолько повсеместным явлением, что даже министр юстиции граф В.Н. Панин, оформляя дарственную на дом для дочери, лично вручил определенному чиновнику подношение; сформировался даже коррупционный сленг: в приемной чиновника секретарь доходчиво объяснял просителю, что «надо-ж-дать», и в случае скромности в подношениях последнего — «придется доложить».

В начале XX века реформы П.А. Столыпина также ознаменовались закручиванием антикоррупционных гаек. Меры принимались настолько серьезные, что чиновники Киевской губернии провели нечто вроде сходки, на которой решили: на репрессивные действия правительства ответить строгим соблюдением законов и инструкций. С дальних полок достали забытые и заброшенные предписания и формуляры, и чиновничья волокита приобрела формы всеобщего бюрократического коллапса. В результате Николай IIв личной беседе со Столыпиным «попросил» последнего, чтоб все было «попрежнему».

Нередко в неповоротливом, раздутом чиновничьем аппарате «коммерческая» заинтересованность чиновника является единственным стимулом к его профессиональной активности. Имея такие исторические традиции, современная коррупция может позволить себе быть циничной и практически официально открытой. Бюрократы не скрывают и даже афишируют свои коммерческие доходы, не видеть которые не может даже слепой. Ряд специалистов полагает, что в переходный период коррупция сыграла роль «смазки», облегчившей переход к новому экономическому укладу[3]. Сторонники антикоррупционной политики должны иметь в виду: исключая из гражданского оборота такое явление, как взятка, необходимо предложить альтернативный институт, способный выполнить ту же социальную функцию, но в правовом поле и в общественно полезных целях.

Очевидно, что распространенность и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современные государства не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой сущности общества, и причинами ее роста или, напротив, угасания.

История знает множество примеров, когда в определенное время в определенном государстве объявлялась непримиримая война коррупции. Но в то же время нет ни одного примера победоносного завершения этой борьбы. Более того, создается впечатление, что коррупция, как мифическое чудовище, питается энергией своих противников: чем ббльшие силы мобилизуются на антикоррупционном фронте, тем более развивается сама коррупция. В данном случае не работает «золотое правило механики»: действие равно противодействию. Никакого противодействия не наблюдается. Коррупция впитывает в себя антикоррупционный вектор, преломляет его, превращает в его противоположность и питается его импульсом.

Можно принять множество законов, ограничивающих произвол чиновников, но они останутся «мертвыми нормами», т.к. контроль за их применением осуществляют тоже чиновники. А что бы мы о нем ни говорили, бюрократ не похож на гоголевскую вдову унтер-офицера, которая сама себя высекла; в приступах юрисдикционного садомазохизма он не замечен.

Мы любим наступать на одни и те же грабли по нескольку раз. В 90-х годах прошлого века была объявлена непримиримая борьба с организованной преступностью. И следом за этим по стране прошла волна скандальных процессов, выявивших смыкание с организованной преступностью именно тех, кому поручили с ней бороться — подсудимыми стали руководители РУБОП, ОБГРП. А каков латентный сектор этого вида преступности, может сказать лишь Господь. В одном из уральских регионов руководитель РУБОП и местный авторитет даже породнились, сыграв свадьбу своих детей; и за свадебным столом мирно веселились соратники обоих отцов. Существенное же снижение уровня организованной преступности наступило тогда, когда государство вытеснило ее из экономического сектора, причем немаловажную роль в этом сыграла именно коррупция: зачем платить за крышу бандитам, если проще и надежнее — чиновнику. И не так давно в той же области, по официальным данным, не успел недавно назначенный начальник управления по борьбе с коррупцией при ГУВД проработать в своей должности несколько месяцев, как был задержан при получении взятки в пять миллионов рублей (хотя вполне вероятно, что он пал жертвой ведомственных войн, но и в том, и в другом случае ситуация достаточно символичная). Когда ведется речь об искоренении условий коррупции, все сводится к той же самой борьбе: «... чтоб чиновник понимал, если взял взятку, то сломал себе карьеру». Сколько раз еще необходимо наступить на одни и те же грабли, чтобы понять, что примитивная борьба с коррупцией не только обречена на поражение, но и питает эту самую коррупцию.

Примечателен факт, что снижение уровня коррупционной преступности наблюдается в тех государствах, где не поднимают знамя священной и непримиримой борьбы с продажностью чиновников, а выстраивают социальноэкономические институты в режиме саморегуляции, сводящей к минимуму свободу усмотрения чиновника. И не надо изобретать велосипед. Широко известны и апробированы на практике подобные инструменты.

Сущность коррупции проявляется в феномене «социального предательства» и факторе «обманутых ожиданий», в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «порча», «коррозия» власти. Общество доверяет чиновнику, наделяет его полномочиями и платит ему за это деньги (предоставляет иные преимущества и льготы), в ответ чиновник предает такое доверие в своих корыстных целях и за деньги «заказчика» ущемляет его же интересы. Доверяя чиновнику, социум связывает с его персоной принятие справедливого, основанного на законе решения. Однако нередко должностные лица совершают действия, которые мотивированы корыстными интересами.

Если говорить образно, коррупция в функционировании государства и общества ставит все с ног на голову: власть, носителем и единственным источником которой является народ, начинает использоваться во вред государству и обществу (тому же народу). Коррупция предполагает использование власти и связанных с ней возможностей не в интересах всего общества, а в интересах отдельных лиц или в интересах определенной группы лиц. Иными словами, коррупция предполагает неправомерную эксплуатацию публичной власти в частных интересах. Коррумпированное лицо или другие лица, в интересах которых совершается коррупционное деяние, неправомерно, лишь благодаря занимаемой таким лицом должности, получают определенные блага, льготы, преимущества или иную выгоду. Причем эта выгода не обязательно должна носить материальный характер.

Наиболее простое определение коррупции — подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще. Однако существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большинство европейских стран, и в том числе Россия, договорились о достаточно широком понимании коррупции. Но при этом следует учитывать определенную специфику понимания природы коррупции в зарубежном и международном уголовном праве и в уголовном праве России. Доминирующей концепцией за рубежом является взгляд на коррупцию как на растление честного чиновника: есть таковой законопослушный чиновник, появляется соблазнитель и совращает чиновника с пути истинного необоснованными материальными преимуществами. Корень зла в таком случае — искуситель-взяткодатель, а чиновник — почти жертва порока. Именно такой подход получил отражение в конвенциях ООН и Европейского союза в закреплении институтов активного подкупа (дача взятки) и пассивного подкупа (получение взятки). Диссонирует с таким подходом понимание коррупции в отечественном уголовном праве. Первопричина исследуемого явления — это порочность и продажность чинов-
ника, который даже за выполнение законных действий и соблюдение правомерных интересов просителя требует вознаграждения. Такой подход находит свое отражение в исторических понятиях мздоимства и лихоимства, в закреплении в действующем уголовном законодательстве Российской Федерации повышенной уголовной ответственности за получение взятки (в сравнении с ответственностью за дачу таковой), в закреплении институтов вымогательства взятки (в таком случае взяткодатель вообще освобождается от ответственности), повышенной ответственности за получение взятки за совершение незаконных действий и т.д. Данный феномен необходимо учитывать сторонникам безусловной имплементации положений международного уголовного права в отечественное правовое пространство.

Группа криминалистических исследований (ГКИ) Федеральной уголовной полиции (Bundeskriminalamt) Германии, занимаясь исследованиями как самого феномена коррупции, так и превентивных мер ее преодоления, предложила следующее определение данного термина, который, по всей видимости, является достаточно исчерпывающим: «Коррупция есть злоупотребление служебным положением, политическим мандатом или своими должностными обязанностями с целью предоставления выгод другому лицу, совершенное по побуждению со стороны такого другого лица, или самими чиновниками по их собственной инициативе и ради получения выгоды для самих себя или третьих лиц, которое ведет или может вести к убыткам или иному ущербу для общества (в случае выполнения государственных или политических функций) или для отдельной компании (при исполнении функций предпринимателя)».

Конвенции ООН и Европейского союза определяют коррупцию следующим образом: «Просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого ненадлежащего преимущества или обещание такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки ненадлежащего преимущества или обещания такового». Дефиниция коррупции сконструирована по типу усеченного состава деликта. Момент юридической завершенности перенесен на предварительную преступную деятельность — просьба, предложение, требование; предметом коррупции является не только имущество, но и любое ненадлежащее преимущество; обозначено предназначение подкупа — искажение нормального выполнения обязанности чиновником.

Вопреки официальной статистике Российской Федерации, демонстрирующей, что за последние пять лет более 70% лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за коррупционные действия, являются работниками образования и здравоохранения, десятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена 10—17 апреля 2000 г.) принял рабочий документ «Укрепление законности и упрочение системы уголовного правосудия». В соответствии с этим документом должностные преступления и коррупция — это преступления власть имущих, у которых есть возможность манипулировать или искаженно применять закон, организовывать не только судебное разбирательство, но и законотворчество в целях получения неоправданных преимуществ или избежания уголовной ответ-
ственности. Если такие действия распространены в высших кругах общества, то правопорядок нарушается до такой степени, что законность если и существует, то только номинально.

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стало сигналом для активизации деятельности государственных органов по борьбе с мздоимцами и простыми любителями незаконно нажиться за счет бюджетных средств. Ее сложность заключалась, да и заключается сейчас в том, что коррупционеры занимали руководящие и ответственные должности в органах, которые призваны бороться с коррупцией. Поэтому нелегкой оказалась задача. Ее решению предшествовали приговор бывшему министру юстиции Российской Федерации; он обвинялся в хищении 1 млрд рублей и был приговорен судом к беспрецедентному наказанию в виде девяти лет условно. Но затем на скамье подсудимых оказались многие высшие должностные лица — главы субъектов России и их заместители, руководители структурных подразделений ряда федеральных министерств, мэры и их заместители, крупные и средние военачальники, депутаты и даже судьи. Всего за пять лет действия названного Закона счет оказавшихся на скамье подсудимых достаточно внушителен. Так, из возбужденных с 2011 года почти 57 тыс. уголовных дел о коррупции в суды было направлено 22 тыс. дел[4]. При этом за первое полугодие 2013 года осуждено более 3 000 коррупционеров. Для борьбы с ними используются не только меры уголовного преследования. Лица, занимающие государственные должности, государственные служащие, депутаты стали ежегодно отчитываться о своих доходах и расходах. Принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Весьма существенным ударом по потенциальным коррупционерам стал Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ, которым лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, должности заместителей генерального прокурора, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и еще ряду должностных лиц, их супругам и несовершеннолетним детям запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Но трубить победу над коррупцией рановато. Каналов для хищения государственных средств еще немало. Один из них — перекачка денег в офшорные компании, другой — покупка-продажа вилл и прочей зарубежной недвижимости. Судя по декларациям, в семьях 52 членов Федерального Собрания, губернаторов, служащих Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации имеется 107 объектов зарубежной собственности[5]. Но закона, запрещающего им иметь такую собственность, нет. Как нет и закона о конфискации незаконно нажитого недвижимого и движимого имущества...


[1] Muchiavelli N. Opere. Milano, 1954. Р. 137, 139.

[2] Крылов И.А. Вороненок. Басни. — М. 1996. С. 48.

[3] Диагностика российской коррупции: социологический анализ // Российская газета. 2002. 7 августа.

[4] Аргументы и факты. 2013. № 52.

[5] Там же.