Moskov-08АРЯМОВ Андрей Анатольевич, доктор юридических наук, профессор

 

Понятие коррупции имеет глубокие исторические корни. Коррупция такая же древняя, как и сам мир. Так, первые государства, как известно, появились в Месопотамии (IVтыс. до н.э.) на территории современных Ирака и Сирии, части территории современных Ирана и Турции. Одним из центров развития древнейшей цивилизации в этом регионе был Шумер, называемый Шумеро-Аккадской цивилизацией, где зарождались идеи о справедливых и несправедливых правителях и налогах. Непосильное бремя налогов и злоупотребления правителей были зафиксированы историческими хрониками в аккадском городе-государстве Лагаше. Жителям приходилось платить налоги за неограниченное количество вариантов собственного поведения: за торговлю, за строительство дома, за полив поля, за развод с женой, за стрижку овец. Чиновники, которым вверялось осуществление контроля в определенных сферах деятельности, превращали свои должности в кормушки. Поборами чиновников сопровождались даже похороны. Обнищание народа, беззаконие и коррупция вынудили жителей свергнуть старую администрацию. Был избран новый правитель — Урукагина, с которым связывают первый в истории опыт антикоррупционных мероприятий. Как уверяет древний рассказчик «не осталось ни одного неправедного сборщика налогов». Другой шумерский царь, Ур-Намму попытался устранить взяточничество: «он позаботился о том, чтобы сирота не становился жертвой богача, человек одного шекеля — жертвой человека мины».

Позднее, в античной Греции, у термина «corrumpere» появляется социальный смысл — приведение в упадок нравов, расстройство порядка. Примерно в это же время понятие коррупции приобретает значение подкупа. Более детальный анализ происхождения термина показывает, что изначально коррупция в социальном своем значении предполагала двух соучастников (одно из значений приставки «cor» — совместность, сопричастность). В более позднее время в Древнем Риме укореняется одно из специальных значений понятия коррупции — подкуп судьи. Термин «коррупция» использовался как правовой принцип. Например, corruptiooptimiestpessima — «извращение наилучшего есть самое худшее». Гай нередко высказывался в том смысле, что сговор или бездействие одного не должны нарушать права другого (alterijuscorrumpi).

Одна суфийская притча повествует о том, что восточный сатрап, начитавшись Геродота, по примеру персидского царя Камбиса, приказал с каждого изобличенного кадия сдирать заживо кожу и покрывать судейское кресло. Но, несмотря на систематические казни, чиновники продолжали брать взятки. У очередного приговоренного перед казнью сатрап спросил: почему тот, зная о судьбе своих предшественников, тем не менее совершил преступление? На что осужденный ответил: чем больше на этом кресле кож, тем мягче на нем сидится.

В течение следующих почти тысячи лет, в период Средневековья, понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение — как обольщение, соблазн дьявола. Corruptibilitas - означало бренность человека, подверженность разрушению, но отнюдь не его способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, а «грех есть беззаконие». В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны.

Свое современное значение коррупция приобретает в XV-XVIвв. — в период длительного политического кризиса, охватившего Европу и сопровождавшегося необыкновенным расцветом коррупции среди властителей. Начиная с этого времени под коррупцией понимается подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей. Томас Гоббс в своем «Левиафане» писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция, по Гоббсу, «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам». Вывод, сделанный в середине XVII в., оказался актуален и в начале XXI в.

Важный импульс к пониманию коррупции в ее современном значении дают труды Никколо Макиавелли. Коррупцию он сравнивал с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко
распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой степени развращенности (aguantacorruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым[1].

В России своей непримиримостью к взяточничеству отличался Петр I, но коммерческий размах его фаворита А.Д. Меншикова до сих пор оказался непревзойденным. Личный доход Меншикова в определенный период превысил доход его государя. Совсем как в известной басне: «Уж брать, так брать, а то и когти что марать»[2]. Очередной виток борьбы с коррупцией имел место в правление Павла I; однако «брать» меньше не стали, а размер взяток увеличился: влияние платы за риск. XIX век ознаменовался «взяточной» вакханалией, она стала настолько повсеместным явлением, что даже министр юстиции граф В.Н. Панин, оформляя дарственную на дом для дочери, лично вручил определенному чиновнику подношение; сформировался даже коррупционный сленг: в приемной чиновника секретарь доходчиво объяснял просителю, что «надо-ж-дать», и в случае скромности в подношениях последнего — «придется доложить».

В начале XX века реформы П.А. Столыпина также ознаменовались закручиванием антикоррупционных гаек. Меры принимались настолько серьезные, что чиновники Киевской губернии провели нечто вроде сходки, на которой решили: на репрессивные действия правительства ответить строгим соблюдением законов и инструкций. С дальних полок достали забытые и заброшенные предписания и формуляры, и чиновничья волокита приобрела формы всеобщего бюрократического коллапса. В результате Николай IIв личной беседе со Столыпиным «попросил» последнего, чтоб все было «попрежнему».

Нередко в неповоротливом, раздутом чиновничьем аппарате «коммерческая» заинтересованность чиновника является единственным стимулом к его профессиональной активности. Имея такие исторические традиции, современная коррупция может позволить себе быть циничной и практически официально открытой. Бюрократы не скрывают и даже афишируют свои коммерческие доходы, не видеть которые не может даже слепой. Ряд специалистов полагает, что в переходный период коррупция сыграла роль «смазки», облегчившей переход к новому экономическому укладу[3]. Сторонники антикоррупционной политики должны иметь в виду: исключая из гражданского оборота такое явление, как взятка, необходимо предложить альтернативный институт, способный выполнить ту же социальную функцию, но в правовом поле и в общественно полезных целях.

Очевидно, что распространенность и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современные государства не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой сущности общества, и причинами ее роста или, напротив, угасания.

История знает множество примеров, когда в определенное время в определенном государстве объявлялась непримиримая война коррупции. Но в то же время нет ни одного примера победоносного завершения этой борьбы. Более того, создается впечатление, что коррупция, как мифическое чудовище, питается энергией своих противников: чем ббльшие силы мобилизуются на антикоррупционном фронте, тем более развивается сама коррупция. В данном случае не работает «золотое правило механики»: действие равно противодействию. Никакого противодействия не наблюдается. Коррупция впитывает в себя антикоррупционный вектор, преломляет его, превращает в его противоположность и питается его импульсом.

Можно принять множество законов, ограничивающих произвол чиновников, но они останутся «мертвыми нормами», т.к. контроль за их применением осуществляют тоже чиновники. А что бы мы о нем ни говорили, бюрократ не похож на гоголевскую вдову унтер-офицера, которая сама себя высекла; в приступах юрисдикционного садомазохизма он не замечен.

Мы любим наступать на одни и те же грабли по нескольку раз. В 90-х годах прошлого века была объявлена непримиримая борьба с организованной преступностью. И следом за этим по стране прошла волна скандальных процессов, выявивших смыкание с организованной преступностью именно тех, кому поручили с ней бороться — подсудимыми стали руководители РУБОП, ОБГРП. А каков латентный сектор этого вида преступности, может сказать лишь Господь. В одном из уральских регионов руководитель РУБОП и местный авторитет даже породнились, сыграв свадьбу своих детей; и за свадебным столом мирно веселились соратники обоих отцов. Существенное же снижение уровня организованной преступности наступило тогда, когда государство вытеснило ее из экономического сектора, причем немаловажную роль в этом сыграла именно коррупция: зачем платить за крышу бандитам, если проще и надежнее — чиновнику. И не так давно в той же области, по официальным данным, не успел недавно назначенный начальник управления по борьбе с коррупцией при ГУВД проработать в своей должности несколько месяцев, как был задержан при получении взятки в пять миллионов рублей (хотя вполне вероятно, что он пал жертвой ведомственных войн, но и в том, и в другом случае ситуация достаточно символичная). Когда ведется речь об искоренении условий коррупции, все сводится к той же самой борьбе: «... чтоб чиновник понимал, если взял взятку, то сломал себе карьеру». Сколько раз еще необходимо наступить на одни и те же грабли, чтобы понять, что примитивная борьба с коррупцией не только обречена на поражение, но и питает эту самую коррупцию.

Примечателен факт, что снижение уровня коррупционной преступности наблюдается в тех государствах, где не поднимают знамя священной и непримиримой борьбы с продажностью чиновников, а выстраивают социальноэкономические институты в режиме саморегуляции, сводящей к минимуму свободу усмотрения чиновника. И не надо изобретать велосипед. Широко известны и апробированы на практике подобные инструменты.

Сущность коррупции проявляется в феномене «социального предательства» и факторе «обманутых ожиданий», в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «порча», «коррозия» власти. Общество доверяет чиновнику, наделяет его полномочиями и платит ему за это деньги (предоставляет иные преимущества и льготы), в ответ чиновник предает такое доверие в своих корыстных целях и за деньги «заказчика» ущемляет его же интересы. Доверяя чиновнику, социум связывает с его персоной принятие справедливого, основанного на законе решения. Однако нередко должностные лица совершают действия, которые мотивированы корыстными интересами.

Если говорить образно, коррупция в функционировании государства и общества ставит все с ног на голову: власть, носителем и единственным источником которой является народ, начинает использоваться во вред государству и обществу (тому же народу). Коррупция предполагает использование власти и связанных с ней возможностей не в интересах всего общества, а в интересах отдельных лиц или в интересах определенной группы лиц. Иными словами, коррупция предполагает неправомерную эксплуатацию публичной власти в частных интересах. Коррумпированное лицо или другие лица, в интересах которых совершается коррупционное деяние, неправомерно, лишь благодаря занимаемой таким лицом должности, получают определенные блага, льготы, преимущества или иную выгоду. Причем эта выгода не обязательно должна носить материальный характер.

Наиболее простое определение коррупции — подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще. Однако существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большинство европейских стран, и в том числе Россия, договорились о достаточно широком понимании коррупции. Но при этом следует учитывать определенную специфику понимания природы коррупции в зарубежном и международном уголовном праве и в уголовном праве России. Доминирующей концепцией за рубежом является взгляд на коррупцию как на растление честного чиновника: есть таковой законопослушный чиновник, появляется соблазнитель и совращает чиновника с пути истинного необоснованными материальными преимуществами. Корень зла в таком случае — искуситель-взяткодатель, а чиновник — почти жертва порока. Именно такой подход получил отражение в конвенциях ООН и Европейского союза в закреплении институтов активного подкупа (дача взятки) и пассивного подкупа (получение взятки). Диссонирует с таким подходом понимание коррупции в отечественном уголовном праве. Первопричина исследуемого явления — это порочность и продажность чинов-
ника, который даже за выполнение законных действий и соблюдение правомерных интересов просителя требует вознаграждения. Такой подход находит свое отражение в исторических понятиях мздоимства и лихоимства, в закреплении в действующем уголовном законодательстве Российской Федерации повышенной уголовной ответственности за получение взятки (в сравнении с ответственностью за дачу таковой), в закреплении институтов вымогательства взятки (в таком случае взяткодатель вообще освобождается от ответственности), повышенной ответственности за получение взятки за совершение незаконных действий и т.д. Данный феномен необходимо учитывать сторонникам безусловной имплементации положений международного уголовного права в отечественное правовое пространство.

Группа криминалистических исследований (ГКИ) Федеральной уголовной полиции (Bundeskriminalamt) Германии, занимаясь исследованиями как самого феномена коррупции, так и превентивных мер ее преодоления, предложила следующее определение данного термина, который, по всей видимости, является достаточно исчерпывающим: «Коррупция есть злоупотребление служебным положением, политическим мандатом или своими должностными обязанностями с целью предоставления выгод другому лицу, совершенное по побуждению со стороны такого другого лица, или самими чиновниками по их собственной инициативе и ради получения выгоды для самих себя или третьих лиц, которое ведет или может вести к убыткам или иному ущербу для общества (в случае выполнения государственных или политических функций) или для отдельной компании (при исполнении функций предпринимателя)».

Конвенции ООН и Европейского союза определяют коррупцию следующим образом: «Просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого ненадлежащего преимущества или обещание такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки ненадлежащего преимущества или обещания такового». Дефиниция коррупции сконструирована по типу усеченного состава деликта. Момент юридической завершенности перенесен на предварительную преступную деятельность — просьба, предложение, требование; предметом коррупции является не только имущество, но и любое ненадлежащее преимущество; обозначено предназначение подкупа — искажение нормального выполнения обязанности чиновником.

Вопреки официальной статистике Российской Федерации, демонстрирующей, что за последние пять лет более 70% лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за коррупционные действия, являются работниками образования и здравоохранения, десятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена 10—17 апреля 2000 г.) принял рабочий документ «Укрепление законности и упрочение системы уголовного правосудия». В соответствии с этим документом должностные преступления и коррупция — это преступления власть имущих, у которых есть возможность манипулировать или искаженно применять закон, организовывать не только судебное разбирательство, но и законотворчество в целях получения неоправданных преимуществ или избежания уголовной ответ-
ственности. Если такие действия распространены в высших кругах общества, то правопорядок нарушается до такой степени, что законность если и существует, то только номинально.

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стало сигналом для активизации деятельности государственных органов по борьбе с мздоимцами и простыми любителями незаконно нажиться за счет бюджетных средств. Ее сложность заключалась, да и заключается сейчас в том, что коррупционеры занимали руководящие и ответственные должности в органах, которые призваны бороться с коррупцией. Поэтому нелегкой оказалась задача. Ее решению предшествовали приговор бывшему министру юстиции Российской Федерации; он обвинялся в хищении 1 млрд рублей и был приговорен судом к беспрецедентному наказанию в виде девяти лет условно. Но затем на скамье подсудимых оказались многие высшие должностные лица — главы субъектов России и их заместители, руководители структурных подразделений ряда федеральных министерств, мэры и их заместители, крупные и средние военачальники, депутаты и даже судьи. Всего за пять лет действия названного Закона счет оказавшихся на скамье подсудимых достаточно внушителен. Так, из возбужденных с 2011 года почти 57 тыс. уголовных дел о коррупции в суды было направлено 22 тыс. дел[4]. При этом за первое полугодие 2013 года осуждено более 3 000 коррупционеров. Для борьбы с ними используются не только меры уголовного преследования. Лица, занимающие государственные должности, государственные служащие, депутаты стали ежегодно отчитываться о своих доходах и расходах. Принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Весьма существенным ударом по потенциальным коррупционерам стал Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ, которым лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, должности заместителей генерального прокурора, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и еще ряду должностных лиц, их супругам и несовершеннолетним детям запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Но трубить победу над коррупцией рановато. Каналов для хищения государственных средств еще немало. Один из них — перекачка денег в офшорные компании, другой — покупка-продажа вилл и прочей зарубежной недвижимости. Судя по декларациям, в семьях 52 членов Федерального Собрания, губернаторов, служащих Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации имеется 107 объектов зарубежной собственности[5]. Но закона, запрещающего им иметь такую собственность, нет. Как нет и закона о конфискации незаконно нажитого недвижимого и движимого имущества...


[1] Muchiavelli N. Opere. Milano, 1954. Р. 137, 139.

[2] Крылов И.А. Вороненок. Басни. — М. 1996. С. 48.

[3] Диагностика российской коррупции: социологический анализ // Российская газета. 2002. 7 августа.

[4] Аргументы и факты. 2013. № 52.

[5] Там же.

 

Moskov-06СОКОЛОВ Николай Яковлевичпрофессор кафедры теории государства и права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор

    Правовое государство — одна из основных целей современного развития России. В Конституции Российской Федерации 1993 года наше государство провозглашено в качестве правового. Таким образом, Россия присоединилась к целому ряду других стран, конституции которых характеризуют их политическую систему и государство в качестве правовых. Однако сопоставление конституционных положений с реальным положением дел в странах, причисляющих себя к правовым, убеждает в том, что это далеко не всегда соответствует действительности. Конституционные записи, как правило, являются не констатацией достигнутого уровня развития государств, не нормативными правовыми установлениями, а скорее декларациями, лозунгами, программными положениями, рассчитанными на будущее. Отсюда задача юридической науки — выработать необходимые и достаточно четкие критерии правового государства, его сущности и содержания, а также соответствующие признаки. Применительно к нашим дням теория правового государства должна служить своего рода ориентиром развития современного общества и государства.

К настоящему времени сложились достаточно весомые историография и опыт практического изучения правового государства, которые позволяют, опираясь на достижения предшествующих поколений ученых, высказать предложения, направленные на то, чтобы правовое государство из программного заявления, закрепленного в Конституции Российской Федерации, превратилось в реальность. На основе анализа разработанных правовой наукой характеристик правового государства и системы его признаков можно сделать вывод, что правовое государство - это государство, обслуживающее потребности правового общества, т.е. обеспечивающее режим господства права и создающее надежные гарантии от административного вмешательства в саморегулирующиеся процессы жизнедеятельности общества, защищающие интересы производителей и потребителей социальных благ в рамках общедоступной надлежащей правовой процедуры разрешения споров[1]. Создание правового государства требует определенных условий и предпосылок. Это прежде всего наличие развитого гражданского общества, предполагающего высокую правовую культуру, утверждение общечеловеческих ценностей, соблюдение и развитие демократических традиций народа. В свою очередь это предполагает эффективную систему рыночной экономики. В современных условиях предполагается также соответствие национального законодательства нормам международного права, высокая роль суда как независимого органа защиты права и его охраны от нарушений.

Сущность и содержание правового государства наиболее отчетливо проявляются в его признаках. Как это ни покажется парадоксальным, в юридической литературе весьма редко к числу признаков правового государства относят правовую культуру[2]. Между тем трудно и даже невозможно представить себе правовое государство, граждане которого, а тем более должностные лица не обладали бы соответствующим уровнем правосознания, не соблюдали бы требования, закрепленные в действующем законодательстве. Более того, правовую культуру можно рассматривать в качестве одного из основных признаков правового государства, органично взаимосвязанного с другими. Необходимость правовой культуры обусловливается главным образом объективными причинами существования права в обществе. Правовая система тесно взаимодействует с культурой общества, которая понимается обычно как совокупность созданных людьми материальных и духовных ценностей, признаваемых в определенной общности и передаваемых другим общностям и индивидам, а также поколениям[3]. От уровня культуры общества зависит постижение сущности правовых явлений, понимание закономерностей и тенденций их дальнейшего развития. Уровень общей культуры общества, адекватность отражения в ней потребностей общественного развития - необходимое условие
правильной постановки цели в праве, успеха в правовом регулировании, направленном на ее достижение.

С другой стороны, само право, правовая культура выступают в качестве необходимой составной части культуры общества. Многие правовые идеи и принципы являются результатом многовекового развития общества, исторического опыта человечества. Среди них такие, как господство права, верховенство закона, презумпция невиновности, ответственность за вину, неразрывное единство прав и обязанностей, толкование сомнений в пользу обвиняемого и многие другие.

Что же понимается под правовой культурой? В юридической литературе имеются самые различные определения и толкования. Мы предлагаем рассматривать в качестве сущности правовой культуры меру освоения правовых ценностей, накопленных обществом и их использования различными субъектами в правовой сфере. На наш взгляд, такое понимание правовой культуры позволяет, с одной стороны, органически совместить позитивные моменты, имеющиеся в подходах других ученых-юристов к исследованию этого феномена, а с другой, — отразить общую природу различных проявлений культуры.

Переходя к раскрытию содержания правовой культуры, необходимо сразу же отметить, что, однако, было бы неправильным понимать термин «мера» лишь как определенный показатель. «Мера» как философская категория выражает глубинное диалектическое единство качественных и количественных характеристик того или иного явления[4]. В рамках данной меры количественные характеристики объекта могут меняться за счет степени развития, не изменяя при этом его качество. Мера — это своего рода сфера, зона, область, в пределах которой данное качество может модифицироваться, сохраняя при этом сущностные характеристики. В рамках меры объект сохраняет свое качество, в то время как выход за ее пределы влечет за собой наступление нового состояния, в том числе принципиально отличного от прежнего и даже противоположного ему. Важная роль в демократическом обществе отводится правовым ценностям, к которым прежде всего принадлежит само право как важнейшее средство регулирования общественных отношений. Невозможно, например, говорить о правовом государстве, если в нем имеет место недооценка роли и значения права, не обеспечивается независимость суда, неэффективна работа правоохранительных органов, ущемляются или хотя бы недостаточно гарантируются права человека. Вместе с тем правовые ценности — это и система правовых знаний, взглядов, правовые установки и ценностные ориентации.

В правовых ценностях сконцентрирован опыт предшествующих поколений, который позволяет человечеству выбрать оптимальные пути своего дальнейшего правового развития. На уровне конкретной личности, независимо от того, идет ли речь о рядовом гражданине или же профессиональном юристе, освоение правовых ценностей позволяет принимать правильные решения, действовать, соизмеряя свои права и обязанности с законными интересами
общества, государства, а также других граждан. Таким образом обеспечивается формирование правовой культуры, о чем писали многие ученые[5].

Понимание сущности правовой культуры как меры освоения и использования правовых ценностей органически связывает ее с определенным уровнем развития правового сознания и поведения. Правовая культура является обобщающей, интегрирующей характеристикой структурного единства понятий позитивного правосознания и поведения в сфере права. В этом заключается один из принципиальных моментов, позволяющих качественно отграничить правовую культуру как относительно самостоятельное явление от сходных и достаточно близких ему других правовых явлений, предполагающих вместе с тем наличие между ними органической связи. По существу, правовая культура имеет место тогда, когда обеспечивается систематическое воспроизведение единства правовых знаний, убеждений, ценностей и практической деятельности по их реализации в норме поведения, ставшей общим правилом. Следовательно, отклонение в деятельности и поведении от требований правовых норм не может быть содержанием правовой культуры.

Противоположностью правовой культуры выступает правовой нигилизм. Он характеризуется неуважительным отношением к действующей правовой системе, законодательству, практике его применения независимо от того, в какой сфере, идеологической или социально-психологической, они проявляются. Правовой нигилизм может быть рассмотрен прежде всего как одно из состояний правосознания. Под состояниями общественного сознания принято понимать определенную его настроенность и направленность под влиянием доминирующих в нем идей и взглядов, представлений и чувств[6].

К сожалению, сегодня мы вынуждены констатировать, что в российском обществе нигилистические настроения получили весьма широкое распространение. Это проявляется в девальвации правовых ценностей, умышленном игнорировании требований законности, их подмене целесообразностью, конфронтации законодательной и исполнительной, федеральной и региональных властей, нарушении прав и свобод человека[7].

Поэтому для успешного решения задач, связанных с повышением эффективности правового регулирования, чрезвычайно важно не допускать такого состояния общества, когда в нем преобладали бы нигилистические тенденции. И наоборот, состояние общества, в котором среди доминирующих взглядов важное место принадлежит идее исключительной ценности права, необходимости всестороннего укрепления законности и правопорядка, усиления правового воспитания граждан, несомненно, положительно сказалось бы на развитии российской правовой системы.

С учетом сказанного правовую культуру можно определить как обусловленную экономическим, политическим, социальным и духовным уровнем развития общества разновидность общей культуры, представляющую собой меру освоения и использования накопленных человечеством правовых ценностей, передаваемых от поколения к поколению. Приведенное достаточно общее определение можно конкретизировать указанием на уровень правового сознания общества, социальных групп и личности, способ деятельности, предполагающий социально активное поведение, качественное состояние правовой жизни, правовое воспитание и юридическое образование, а также положение дел в юридической науке[8].

Особо важное значение для понимания сущности правового государства имеет такой его признак как господство права. В правовом государстве власть рассматривается как сила, стоящая на службе у права, главной функцией которой является выполнение законов и соответственно выраженных в них общественных интересов. Господство права неразрывно связано с естественными правами человека как необходимого условия нормальной жизни человека. Эти права, появляющиеся у человека с момента его рождения, не могут быть ущемлены государством. В Конституции Российской Федерации зафиксировано: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (часть 2 статьи 17); «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (часть 2 статьи 55). Вполне понятно, что без правовой культуры ни о каком господстве права и речи быть не может. Господство права является признанием высочайшей ценности права.

С признаком господства права неразрывно связан и в значительной степени обусловлен им еще один исключительно важный признак правового государства — верховенство закона. В соответствии с ним все государственные органы, должностные лица, коммерческие структуры, граждане обязаны подчиняться закону. При этом закон понимается не в широком смысле, когда он отождествляется с правом, с совокупностью всех нормативных актов, а только в строго юридическом смысле. Это значит, что закон — акт, обладающий высшей юридической силой, принятый высшим органом государственной власти в строгом соответствии с установленной процедурой.

Следует учитывать два существенных момента, связанных с верховенством закона. Прежде всего это выражается в том, что все государственные органы, участвующие в той или иной степени или форме в правотворческой деятельности, должны строго руководствоваться законом и ни в коем случае не «подправлять» его. К сожалению, сегодня законы «тонут» в массе подзаконных и ведомственных актов, а также в нормативных актах, принимаемых субъектами Российской Федерации, которые нередко даже противоречат федеральным законам.

Правовая культура предполагает передачу правовых ценностей другим поколениям, общностям и индивидам. В этой связи становятся понятными роль и значение правового воспитания как процесса воздействия на сознание лич-
ности, социальных групп и общества в целом в целях превращения правовых идей и требований в личные убеждения граждан, в норму их поведения, формирование их правовой культуры и социально-правовой активности.

Отсюда необходимость вооружения членов общества знаниями о праве, его принципах, конкретных нормах, способах реализации своих прав и обязанностей в объеме, определяющем правовое положение личности. Практика работы юридических органов и учреждений показывает, что граждане обычно знакомы с правовыми принципами, хорошо усваивают общие требования права, вошедшие в культуру, в привычку повседневного поведения. Вместе с тем уровень знания гражданами конкретных правовых норм недостаточно высок. Значительная часть граждан обнаруживает слабое знание демократических основ функционирования государственных органов, важных институтов трудового, гражданского, семейного и других отраслей законодательства.

Это требует дальнейшего усиления правового информирования населения, хотя в этом направлении сделано в последние годы немало. Вместе с тем сегодня обострилась проблема доступности правовой информации в связи с удорожанием юридической литературы: кодексов, комментариев, учебной и научно-популярной юридической литературы. Практика же участия юристов в разъяснении действующего законодательства все больше строится на коммерческой основе.

В дальнейшем развитии нуждается в процессе правового воспитания и эмоционально-образный блок правового сознания граждан, связанный с оценками права и практикой его применения, а также с оценками противоправного или правомерного поведения как окружающих, так и своего собственного. Как правило, большинство граждан соблюдают требования закона в силу понимания необходимости такого поведения. Вместе с тем в процессе правового воспитания важно преодолевать бытующие в общественном, групповом и индивидуальном правосознании неверные представления и оценки функционирующей правовой системы.

Так, в обыденном правосознании довольно распространено представление о законе как о «карающем мече», о том, что право связано главным образом с принуждением и наказанием. Имеют место и повышенные карательные притязания (ригоризм) значительной части населения, стремление решить проблемы укрепления общественного порядка прежде всего путем ужесточения наказания. Большое число граждан высказывается за усиление принуждения в целях соблюдения закона. Показательно в этом смысле, что многие граждане не согласны с введением моратория на смертную казнь. Между тем эта гуманная мера осуществлена в связи с присоединением Российской Федерации к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. Следует отметить также, что ригоризму подвержены прежде всего сами юристы, а также учителя, играющие активную роль в правовом воспитании граждан, в том числе молодых.

Особое значение в правовом воспитании имеет, разумеется, формирование соответствующих установок, ориентаций и позиций личности, проявляющихся в правовой культуре, социально-правовой активности, т.е. деятельности, связанной с поиском наиболее эффективных путей реализации своих правомочий и гражданских обязанностей.

Сегодня особенно важно позаботиться о всемерном повышении социальноправовой активности граждан, совершенствовании форм ее проявления с учетом того, что правовые установки и ориентации значительной части граждане совпадают с требованиями законов, а возникающие в этой связи противоречия далеко не всегда находят желательную социально активную форму разрешения.

В работе по повышению уровня правовой культуры членов общества существует немало проблем, связанных с ее организацией, методическим руководством. Следует отметить, что в Советском Союзе в период с 1970 по 1990 гг. проводилась довольно активная работа по правовому воспитанию граждан. В результате успешного осуществления целого ряда крупных мер по повышению правовой культуры граждан в стране удалось сформировать определенную систему правового воспитания, которую пытались развить до уровня правового всеобуча.

Вместе с тем работа по повышению уровня правового сознания граждан осуществлялась во многом в отрыве от жизни, других направлений воспитательной деятельности. В застойные годы мероприятия по пропаганде правовых знаний приобретали формальный, а подчас и демагогический характер, находясь часто в явном противоречии с реальной действительностью. Следует отметить также недостаточно высокую эффективность проводившихся мероприятий по повышению уровня правовой культуры населения, который продолжал оставаться низким.

И тем не менее определенный опыт правового воспитания, накопленный в те годы, может быть использован и в современных условиях, когда уровень правовой культуры населения не может не вызывать озабоченности. Особенно если учесть, что Российская Федерация в Конституции Российской Федерации 1993 года объявлена правовым и демократическим государством, а высшими официальными лицами подчеркивается необходимость установления «диктатуры закона».

В этой связи были бы оправданными разработка и последовательное проведение в жизнь единой комплексной общегосударственной программы по повышению правовой культуры населения. Именно на эти цели направлено утверждение Президентом Российской Федерации «Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан»[9]. К сожалению, в этом документе не совсем полно прописаны организационные меры, что затрудняет контроль за его реализацией. Между тем чрезвычайно важно, чтобы правовоспитательные мероприятия проводились с учетом возрастных, профессиональных и других социальных особенностей различных категорий населения. В современных условиях большое значение приобретают правовая подготовка должностных лиц и других государственных служащих, правовое просвещение учащейся молодежи, правильная постановка правовоспитательной работы в коллективах. Только успешное решение этих проблем позволит создать в стране систему правового воспитания, которая бы соответствовала принципам и требованиям, предъявляемым к правовому государству.


[1] Подробнее об этом см.: Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. — М., 1992; ЕршовВ.В. Статус суда в правовом государстве. — М., 1992; Козлихин И.Ю. Идея правового государства. История и современность. — СПб., 1993; Соколов А.Н. Правовое государство: идея, теория, практика. — Курск, 1994; Актуальные проблемы становления правового государства. Под редакцией П.П. Глущенко. — СПб., 2003.

[2] См.: ДмитрукВ.Н. Теория государства и права / Учеб. пособие. — Мн., 1999. С. 88; Дмитриев Ю.А. и Головистикова А.Н. Теория государства и права / Конспект лекций. — М., 2008. С. 169.

[3] См.: Ким М.П. О культуре как предмете исторического изучения. — М., 1974; Межуев В.М., Злобин Н.С., Келле В.Ж. и др. Проблемы философии культуры: опыт историко-материалистического анализа. — М., 1984; Давидович В.Е., Жданов Ю.А. Сущность культуры. — Ростов-на-Дону, 1979; Маркарян Э.С. Теория культуры и современная наука (логико-методологический анализ). — М., 1983.

[4] См.: Философский энциклопедический словарь. — М., 1983. С. 360.

[5] См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. — М., 1971. С. 39, 197; Рабинович П.М. Социалистическое право как ценность. — Львов, 1985. С. 30.

[6] См.: Уледов А.К. Структура общественного сознания. М., 1968. С. 300; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. — М., 1973. С. 62—63.

[7] См.: Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны одной «медали». // Правоведение. 1994. № 2; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2000. С. 683—721; Туманов В.А. О правовом нигилизме // Советское государство. 1989. № 10. С. 20-27; его же. Правовой нигилизм в историкоидеологическом ракурсе // Государство и право. 1993. № 8. С. 52—59.

 

[8] См.: Соколов Н.Я. О понятии правовой культуры. // «LexRussica» (Научные труды МГЮА), 2004. № 2. С. 381-394.

[9] См.: Российская газета. 2011. 14 июля.

 

Moskov-14ДЕЛЕЕВА Айса Александровна, сотрудник Верховного Суда Республики Калмыкия

Осуществление публичных контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ[1] и другими нормативными правовыми актами.

Государственный контроль, осуществляемый органами государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, может быть подразделен по объекту контроля и представлен в двух видах[2]:

1. контроль за соблюдением законов, который включает:

- контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, следовательно, регулирование и установление конкретного вида юридической ответственности в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

2. контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

3. недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;

4. недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);

5. передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка реализации данных полномочий. В целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления;

6. законность или непротиворечие передачи полномочий законодательству — Конституции Российской Федерации и федеральным законам (по полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), уставу и законам субъекта Российской Федерации (по полномочиям субъекта Российской Федерации)[6].

Каждый из перечисленных видов контроля в сфере местного самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность.

Законодатель уделяет особое внимание регулированию контроля за реализацией муниципальными органами отдельных государственных полномочий. Необходимость законодательного решения вопросов этого вида контроля определена в качестве одного из аспектов такого направления государственной поддержки развития муниципальных образований как совершенствование правовой основы. О повышении значения контроля за исполнением отдельных государственных полномочий свидетельствует и тот факт, что в ходе проведения муниципальной реформы организация данного вида контроля получила гораздо более подробное нормативное правовое регулирование.

Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления: «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»[3]. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена глава 4. В ней дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля. В настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует четкость в понятии «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Анализируемый Федеральный закон в части 1 статьи 19 устанавливает, что государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения.

Рассматривая данный вопрос, следует отметить, что в рамках российского законодательства чаще всего употребляется термин «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Так, Конституция Российской Федерации содержит термин «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» также закрепляет указанный термин. Несмотря на это, на законодательном уровне данное понятие не определено. Следует отметить, что в законодательной практике субъектов Российской Федерации встречаются отдельные примеры определения указанного понятия.

Например, в Законе Орловской области от 6 декабря 2007 года № 724-ОЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Орловской области» под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается «установленная Конституцией Российской Федерации передача органами государственной власти области исполнения отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления путем принятия закона с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»[4].

Статья 2 Закона Самарской области от 6 мая 2000 года № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями»[5] устанавливала, что «государственные полномочия — это полномочия, определенные в качестве государственных Уставом Самарской области, законами Самарской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности не только населения муниципального образования, но и населения всей Самарской области».

При определении компетенции и решении вопросов местного значения необходимо руководствоваться статьями 14—16 данного Федерального закона №131-ФЗ, в которых определен непосредственно конкретный перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов (компетенцию) местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, если нет — государственным и требует обязательного отдельного финансирования.

Из анализа норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует закрепление двух видов государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: уполномоченные органы государственной власти обеспечивают контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; контроль, осуществляемый за реализацией выделенных материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предметом государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются: осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В юридической литературе были сформулированы конкретные направления по определению условий передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, к которым отнесены:

В последнее время значительное количество государственных полномочий передается органам местного самоуправления непосредственно законами субъектов Российской Федерации. Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации[7]. Вместе с тем необходимо отметить, что сами формы государственного контроля за органами местного самоуправления со стороны субъектов Российской Федерации не получили системного закрепления в законодательстве на уровне субъектов. Этим объясняется и недостаточная проработанность конкретных форм на практике. По нашему мнению, это во многом связано с неточностью самих терминов и по-
нятий, используемых законодателями субъектов Российской Федерации. Для обозначения передачи отдельных государственных полномочий федеральный законодатель использует два термина: «наделение» и «передача». В законодательных же актах субъектов Российской Федерации применяются термины «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Таким образом, законодатель на уровне субъектов, в первую очередь регулируя вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен правильно применять понятийный аппарат, выработанный федеральным законодателем.

Также встречаются случаи, когда в законодательные акты субъекта Российской Федерации не включены обязательные положения и требования, закрепленные на федеральном уровне. Например, Закон Пермской области от 6 мая 2004 года № 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» не содержал обязательного требования, предусматривающего передачу органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных им полномочий. В связи с противоречием данного нормативного правового акта Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он был признан недействующим[8].

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие определенные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законодательно не предусмотрено ограничений ни по количеству государственных полномочий, передаваемых одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. В связи с чем количество принятых законов о передаче полномочий в субъектах Российской Федерации различно.

Непосредственно сам механизм наделения органов местного самоуправления и передачи соответствующих ресурсов недостаточно отработан, что порождает несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий. Отсутствие модельных методик для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий, не позволяет рационально решать вопросы их финансирования.

Таким образом, так и остается нерешенным вопрос о пределах делегирования государственных полномочий и о том, какие именно государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления. По нашему мнению, в рассматриваемой сфере необходимо разработать модельный закон субъекта Российской Федерации.


[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

[2] См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. — М., 2008. С. 81.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

[4] Орловская правда. 2007. 11 декабря.

[5] Волжская коммуна. 2000. 19 мая.

[6] См.: Мадьярова A.B. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2. С. 27-28.

[7] См.: Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

[8] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 11. С. 17—19.

Moskov-01ОВЧИННИКОВ Иван Иванович, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского городского университета управления Правительства Москвы, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Достижение устойчивых темпов экономического роста нашей страны, решение задач модернизации промышленного производства, оказание адресной социальной поддержки различным слоям и группам населения, отдельным гражданам не может быть обеспечено без активного вовлечения в эту деятельность институтов местного самоуправления. Такое участие предполагает (в рамках дальнейшего разграничения предметов ведения и управленческих функций между уровнями публичной власти) предоставление органам местного самоуправления более широких публично-властных полномочий в различных сферах общественной жизни и материально-финансовых гарантий их реализации.

На встрече с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований, состоявшейся 8 ноября 2013 года, Президент Российской Федерации В. Путин подчеркнул: «Муниципалитеты должны стать в полном смысле состоятельными, и прежде всего в финансовом плане. Наша общая задача — найти баланс между объемами полномочий и объемами ресурсов муниципалитетов».

Очевидно, что в ходе проводимого реформирования местного самоуправления были допущены просчеты и отступления от первоначальных принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Сложившаяся система законодательства также пока не в полной мере обеспечивает четкое разграничение прав и обязанностей, финансовых ресурсов и ответственности между уровнями публичной власти.

Концептуально Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем - Федеральный закон № 131-ФЗ) сориентирован на закрепление двух основных типов полномочий органов местного самоуправления: собственных полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в установленном законом порядке. Для обеспечения собственных полномочий в нем предусматриваются соответствующие материальные (муниципальное имущество) и финансовые (местный бюджет) ресурсы, а для реализации отдельных государственных полномочий — субвенции, обязательно выделяемые из бюджетов вышестоящего уровня. Закон впервые разграничил вопросы местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов и установил, что отдельные государственные полномочия осуществляются, как правило, органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Все это позволяло рассчитывать на дальнейшее углубление и совершенствование процесса децентрализации управления, оптимизацию взаимодействия между органами публичной власти различных уровней.

Однако, начиная с 2004 года, то есть фактически сразу после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, в него постоянно (по нескольку раз в год) стали вноситься изменения и дополнения, которые существенно (более чем на треть от первоначального объема) расширили базовые перечни вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, закрепляемых статьями 14, 15 и 16 данного закона. В частности, перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений увеличился с 22 до 37, муниципальных районов — с 20 до 35, городских округов — с 27 до 42 позиций.

Расширение предметов ведения муниципальных образований путем внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ не противоречит концепции данного закона. Более того, в статье 18 Закона устанавливается, что закрепленные в нем перечни вопросов местного значения муниципальных образований не могут быть изменены иначе как путем внесения изменений и дополнений в
данный Федеральный закон. Объективно оценивая процесс неуклонного развития компетенционных возможностей муниципальных образований, следует признать, что он является важным фактором возрастания роли и значения местных органов власти в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения на соответствующей территории, их авторитета среди населения, повышения общественной активности и заинтересованности населения в делах местного самоуправления. Понятна поэтому позиция законодателя держать этот процесс под контролем Федерального закона № 131-ФЗ как базового закона в области местного самоуправления.

Между тем в механизме правового регулирования компетенции муниципальных образований постепенно стал проявляться новый подход: за органами местного самоуправления все чаще стали закрепляться новые полномочия и иными федеральными законами. Для этого имелись достаточные основания. Вполне естественно, что с развитием отраслевого законодательства формируются новые либо упорядочиваются действующие общественные отношения в определенных отраслях и сферах деятельности, которые имеют место и в муниципальных образованиях. Возникает необходимость предоставления соответствующих полномочий органам местного самоуправления по регулированию этих отношений на местном уровне, а также по обеспечению реализации требований отраслевых законодательных актов, относящихся к муниципальным образованиям.

Для подобных случаев был определен порядок закрепления за органами местного самоуправления новых полномочий, которые обязательно отражаются в Федеральном законе № 131-ФЗ через внесение соответствующих изменений и дополнений в перечни вопросов местного значения, закрепленных в статьях 14, 15 и 16, а также в статьи, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, либо могут передаваться органам местного самоуправления в порядке наделения их отдельными государственными полномочиями.

Реализовать этот, казалось бы, простой алгоритм действий в полной мере не удалось. Законодательная практика минувших лет подтверждает, что федеральный законодатель не склонен строго следовать им же самим установленным принципам и в ряде отраслевых законов требования указанной статьи 18 не были соблюдены. Закрепляемые за органами местного самоуправления полномочия по решению на местном уровне вопросов, относящихся к отдельным отраслям и сферам деятельности, не находили своего отражения в положениях Федерального закона № 131-ФЗ, очень часто вообще оказывались за пределами перечней вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14—16 данного Федерального закона, и в то же время они не были признаны отдельными государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, поскольку в этом случае органы государственной власти должны были передать и соответствующие материальные и финансовые ресурсы.

К числу установленных таким образом новых полномочий органов местного самоуправления, в частности, можно отнести:

       регистрацию трудовых договоров, заключаемых работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

       выдачу разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

       регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);

       прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

       осуществление некоторых полномочий собственника в отношений государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

       участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

       осуществление таких полномочий, как приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (статья 5 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»);

       установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (статьи 156 и 158 Жилищного кодекса Российской Федерации);

       проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (часть 4 статьи 161, статья 165 Жилищного кодекса Российской Федерации);

       перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (статья 14 Жилищного кодекса Российской Федерации);

       формирование земельных участков под многоквартирными домами (статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года, № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»);

       разработку и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений и городских округов (пункт 8
части 1, пункт 9 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Имеются случаи принятия не только законов, но и подзаконных актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, в частности ведение похозяйственных книг (приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 октября 2010 года № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов»).

Отсутствие единого подхода в законодательном регулировании компетенции муниципальных образований приводит к разбалансировке и других составляющих нормального функционирования местного самоуправления, и прежде всего местных финансов. Дело в том, что отраслевые законодательные акты, устанавливающие дополнительные полномочия органов местного самоуправления, не предусматривают, как правило, источники финансирования данных полномочий. Поэтому органы местного самоуправления вынуждены изыскивать дополнительные возможности для реализации своих новых полномочий, что часто приводит к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов, поскольку необходимого перераспределения налоговых и иных доходных источников для укрепления местных бюджетов в последние годы не было.

Европейская хартия местного самоуправления не случайно уделяет особое внимание принципам финансового обеспечения местного самоуправления, подчеркивая, что органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальными изменениями издержек, возникающих при осуществлении полномочий органами местного самоуправления.

На необходимость оптимизации соотношения полномочий органов муниципальных образований и экономической основы местного самоуправления обращал внимание Президент Российской Федерации и в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2013 г.).

В связи с этим в Российской Федерации как никогда актуальна задача разработки системы показателей определения уровня достаточности финансового обеспечения муниципальных образований. Необходима методика оценки стоимости расходных обязательств муниципальных образований по исполнению собственных полномочий при решении вопросов местного значения. Такие показатели необходимы не только для расчета объема финансирования текущих расходов в соответствии с реальными потребностями муниципаль-
ных образований, но и для создания достаточных заделов для финансирования инновационных и инвестиционных программ развития муниципальных территорий.

Опыт разработки подобных методик уже имеется применительно к материально-финансовому обеспечению реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ (часть 6 статьи 19) впервые в практике правового регулирования местного самоуправления установил, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления такими полномочиями, должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты, а также перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность необходимых материальных средств или порядок определения данного перечня.

Важно подчеркнуть, что теперь отношения, связанные с обеспечением реализации отдельных государственных полномочий, выходили на новый, более справедливый уровень, поскольку в предшествующий период объем выделяемых ресурсов органы государственной власти ничем не мотивировали и не обязаны были это делать. В действующей редакции закона тоже не все аспекты удалось учесть. В частности, при расчете объемов субвенций для реализации передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, обязательно следует предусматривать и административные расходы, которые несут органы местного самоуправления: содержание помещений, коммунальные расходы, заработная плата персонала, оргтехника.

Представляется оправданным, чтобы подобный подход применялся и при определении объема материально-финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения реализации собственных полномочий органов местного самоуправления. При наличии обоснованных нормативов финансового обеспечения каждого из закрепленных за муниципальным образованием вопросов местного значения и соответствующим наполнением реальными доходными источниками местных бюджетов можно повысить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию этих вопросов, обеспечить рассчитанное на длительную перспективу планомерное развитие территории муниципального образования. Важно при этом учесть, чтобы за местными бюджетами закреплялись такие источники налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых на своей территории могли бы влиять и органы местного самоуправления. Например, в местный бюджет целесообразно направлять налоги, уплачиваемые предприятиями малого и среднего бизнеса. Это повысит заинтересованность органов местного самоуправления в развитии на территории муниципального образования промышленного производства, местной экономики, малого и среднего бизнеса. Подсчитано,
что передача местным бюджетам налоговой ставки (2 %) налога на прибыль организаций позволит увеличить доходы местных бюджетов более чем на 240 млрд рублей[1].

Если проанализировать содержание новых вопросов местного значения, закрепляемых федеральным законодательством за муниципальными образованиями в последние годы, то нельзя не отметить, что расширение установленных перечней вопросов местного значения нередко происходит за счет одинаковых или однотипных по своему содержанию вопросов, что затрудняет определение границ ответственности поселений, муниципальных районов и городских округов в соответствующей сфере (например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера). Более того, остается законодательно неопределенной также ответственность и субъектов Российской Федерации, осуществляющих те же самые полномочия.

Не удалось пока в полной мере преодолеть проблему дублирования полномочий органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Так, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесены: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация электро-, тепло- и газоснабжения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов. В процессе совершенствования правового регулирования компетенции местного самоуправления целесообразно конкретизировать вопросы местного значения в зависимости от типа муниципальных образований. Такой подход позволит органам местного самоуправления нести ответственность за вопросы, которые ими на данном этапе могут быть решены наиболее эффективно.

Закрепление законом полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципальных образований не носит характер жесткого установления. В частности, недостаточное обеспечение финансовыми ресурсами вынуждает поселения передавать часть своих полномочий на уровень муниципальных районов. Практика заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов получила широкое распространение. По информации Минрегиона России, в 2010 году только 3532 из 21076 поселений смогли самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения. Наиболее ча-
сто поселения передают полномочия по формированию и исполнению своих бюджетов; организации библиотечного обслуживания населения; созданию условий для организации досуга; обеспечению условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта; утверждению генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки; созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб; осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке; организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Законом установлены требования к содержанию межмуниципальных соглашений. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодных субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Вместе с тем важно иметь в виду, что передаваться могут лишь отдельные полномочия, но не вопросы местного значения в целом. На практике нередки случаи, когда соглашениями передаются вопросы организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законе перечень полномочий поселений, которые не могут быть переданы муниципальным районам при заключении соглашений.

Отсутствие должной дифференциации законодательных установлений о предметах ведения муниципальных образований различных уровней приводит к тому, что всеми муниципальными образованиями закрепляются такие вопросы местного значения, которые многими не могут быть осуществлены из-за отсутствия соответствующих объектов на их территориях (например, осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны; осуществление муниципального лесного контроля). Сегодня в стране насчитывается около 23 тысяч муниципальных образований и всем вменена обязанность осуществлять контроль на территории особой экономической зоны. Таких зон пока немногим более двадцати. Какие свободные экономические зоны подконтрольны остальным почти 22980 муниципальным образованиям? Складывается впечатление, что некоторые полномочия закреплены за местным самоуправлением скорее для увеличения общего перечня вопросов местного значения, для «солидности» компетенции муниципальных образований.

К сожалению, законодатель не всегда учитывает организационные и материально-финансовые возможности муниципальных образований решать закрепляемые за ними вопросы местного значения. Так, к ведению поселений отнесены: обеспечение жилыми помещениями проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или)
аварийно-спасательных формирований; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения и др. Много ли в стране найдется поселений, в которых налажено мощное строительство муниципального жилищного фонда, которые могут создавать на своей территории аварийно-спасательные формирования, создавать курорты, пусть даже и местного значения?

В последние годы расширение перечня вопросов местного значения происходит без должного учета природы муниципального уровня власти. В ряде случаев это вопросы, эффективность решения которых, например поселениями, весьма проблематична, так как в первую очередь для своей реализации они требуют объединения усилий не только органов местного самоуправления, но и федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это касается отнесенных к вопросам местного значения профилактики терроризма и экстремизма, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; мобилизационной подготовки; деятельности аварийно-спасательных служб и формирований; территориальной обороны и гражданской обороны; предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Собственных полномочий и возможностей органов местного самоуправления явно недостаточно для самостоятельного решения этих вопросов.

Опасность возложения на муниципальные образования не свойственных им подобных функций без должного обеспечения и конкретизации полномочий состоит в том, что у населения может возникнуть иллюзия решения этих вопросов на территории муниципального образования, выработки органами местного самоуправления необходимых и профессионально оправданных мер профилактики и недопущения указанных ситуаций, а в итоге привести к недопустимым рискам снижения уровня безопасности граждан.

В современный период заметна тенденция значительного увеличения количества передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Анализ практики[2] за последние 5—7 лет позволяет сделать вывод о том, что в целом объем делегированных полномочий зачастую достигает, а нередко и превышает 50 процентов объема собственных полномочий органов местного самоуправления. При этом собственно федеральных полномочий органам местного самоуправления передано сравнительно немного. Это, в частности, такие, как составление списков кандидатов в присяжные заседатели, первичный воинский учет при отсутствии в данной местности воинских комиссариатов, и некоторые другие.

Наиболее активно развивается процесс передачи на места отдельных государственных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, с 2006 по 2009 годы количество переданных
полномочий в Республике Бурятия увеличилось в 18 раз, в Ульяновской области — в 9 раз, в Воронежской области — в 5 раз. Более 15 полномочий передано 4 субъектами Российской Федерации в 2009 году и 6 субъектами — в 2010 году. В Забайкальском крае и Ярославской области за этот же период количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 15. В 2010 году 36 субъектов Российской Федерации увеличили количество государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень, по сравнению с 2009 годом. В частности, в Вологодской области за этот период количество переданных полномочий увеличилось с 8 до 26, в Республике Дагестан — с 9 до 18, в КарачаевоЧеркесской Республике — с 4 до 10, в Магаданской области — с 7 до 24. До недавнего времени в городе Москве объем собственных полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по вопросам местного значения был столь незначительным, что основу их деятельности составляла именно реализация переданных городом отдельных государственных полномочий.

Следует отметить, что при передаче отдельных федеральных полномочий субъектам Российской Федерации законодатель не исключает возможность их дальнейшей передачи на местный уровень, что предусматривается, например, федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об актах гражданского состояния» и некоторыми другими. Все это свидетельствует об отсутствии четких критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень, и отсутствии законодательных ограничений на передачу всех или большинства полномочий в определенной сфере.

Есть ряд обстоятельств, позволяющих негативно оценить тенденцию расширения перечня отдельных государственных полномочий, передаваемых на уровень местного самоуправления. Прежде всего вместо продуманного разграничения полномочий между уровнями публичной власти, как это вытекает из принципов федерализма и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации), расширяется сфера административных отношений по наделению органов местного самоуправления без их согласия отдельными государственными полномочиями и обязанностью реализации таких полномочий под жестким государственным контролем. Нередко осуществление органами местного самоуправления значительного числа отдельных государственных полномочий сужает их возможности полноценно решать вопросы местного значения. Несмотря на то, что переданные полномочия в соответствии с законом должны подкрепляться субвенциями из вышестоящих бюджетов, не всегда эти субвенции оказываются достаточными для эффективной реализации полномочий. Начиная с 1995 года, когда возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления была предусмотрена Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 4 и 5), конфликты по поводу недофинансирования переданных полномочий и отказа органов местного самоуправления осуществлять эти
полномочия в части, не обеспеченной необходимыми ресурсами, приобрели затяжной характер.

Эту проблему пока не удалось решить и в современный период, в связи с чем в Федеральном законе № 131-ФЗ (статья 20) оговорено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление указанных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, а в случае признания в судебном порядке несоответствия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения указанных полномочий.

Современное законодательство о местном самоуправлении выделяет ряд вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения и в то же время не переданы органам местного самоуправления в установленном порядке в качестве отдельных государственных полномочий — так называемые добровольные полномочия. Права органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов на их решение закреплены соответственно в статьях 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Для каждого уровня муниципальных образований предусмотрено около 10 таких прав, что соответствует одной трети общего объема вопросов местного значения. Органы местного самоуправления вправе решать вопросы, закрепленные в указанных статьях, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке (статьи 19—21 Федерального закона № 131-ФЗ), если такое участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Учитывая, что в большинстве муниципальных образований имеются серьезные проблемы с финансовым обеспечением собственных полномочий по решению вопросов местного значения, изыскать дополнительные средства для того, чтобы воспользоваться своими правами на решение вопросов хоть и значимых для населения, но прямо не отнесенных к вопросам местного значения, способны далеко не все органы местного самоуправления.

Представляется вполне оправданным передать решение указанных вопросов или на уровень субъектов Российской Федерации, или на муниципальный уровень, но только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием их решения. Нельзя со-
гласиться с положением, когда какая-то часть важных для удовлетворения разнообразных потребностей населения вопросов как бы «повисла» между двумя уровнями власти, не имеющими никаких обязанностей по решению этих вопросов.

Обобщение практики правового регулирования компетенции местного самоуправления позволяет высказать некоторые дополнительные предложения по оптимизации определения круга вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению. Учитывая реальные ресурсные возможности территорий, в законодательстве о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований целесообразно предусмотреть закрытые перечни обязательных или базовых вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на другие уровни муниципальных образований и должны решаться самостоятельно, и перечни дополнительных или факультативных вопросов местного значения, которые могли бы решаться при наличии соответствующего материального и финансового обеспечения. При отсутствии таких возможностей подобные вопросы можно передавать на основе соглашений на другой уровень муниципальных образований.

Перечни обязательных вопросов должны включать только те вопросы, которые связаны с реальным обеспечением жизнедеятельности населения и характерны для территорий всех муниципальных образований данного уровня. Если у муниципальных образований возникает потребность в решении иных вопросов в интересах местного сообщества, то такие вопросы из закрепленного в законе перечня дополнительных вопросов могут закрепляться в уставах муниципальных образований и решаться населением и (или) органами местного самоуправления.

Вне всякого сомнения, компетенционные возможности муниципальных образований должны быть разнообразными и гибкими, чтобы своевременно реагировать на вызовы сегодняшнего дня, и в то же время быть достаточно стабильными, предсказуемыми, чтобы быть уверенными в том, что ни один из жизненно важных для данной территории вопросов не останется вне поля зрения органов местного самоуправления.


[1] См.: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти» 26 апреля 2012 года. С. 6.

[2] На основе данных Минфина России «Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006—2008 годы»; «Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года».