И. Н. Глебов
Одной из важных задач государственного управления передвижением населения является создание системы комплексной информатизации, отвечающей потребностям государства, общества и граждан. За минувшее тридцатилетие бурный рост информатизации и внедрения информационных технологий в миграционной сфере шёл разнонаправленно, фрагментарно через разрозненные ведомственные проекты компьютеризации паспортно–визовых, пограничных, консульских и других служб. За эти годы накоплен внушительный опыт достижений и ошибок в понимании и решении проблем, и сейчас пришла пора осмыслить эти процессы в целом, чтобы сконструировать стратегию информатизации миграционного управления. Исходя из действующей Концепции, п. 14 [1], информатизация в равной степени применима к шести целям миграционной политики:
– социально-экономическому развитию страны;
– качеству жизни ее населения;
– безопасности государства;
– рынку труда;
– межнационального согласия в российском обществе;
– сохранению русской культуры и языка.
Достигнуть любой из этих целей усилиями одного ведомства или ветви власти не представляется возможным. Это общегосударственные цели, и поэтому заказчиком работ по информатизации должно быть государство в целом. Но в российском государстве отсутствует единый орган, ответственный за выработку миграционной политики и её исполнение в конкретных показателях по каждой из вышеозначенных целей. А значит, техническое задание на разработку цифровизации, а точнее киберсистемы управления миграцией – является невыполнимой задачей в силу отсутствия единого заказчика такой системы. Однако, предположим, (и юридически это вполне рационально), что в качестве единого заказчика системы будет выступать орган коллективного принятия решений – Совет Безопасности Российской Федерации. Исходя из этого, попробуем определить элементы киберсистемы управления миграцией по концептуальным целевым установкам.
1. В социально–экономическом развитии государству необходима с одной стороны, система сбора достоверных сведений о миграции населения, а с другой стороны, конкретные показатели успешности миграции для общества и народного хозяйства. Кроме того, у государства должны быть рычаги, с помощью которых можно управлять миграцией, когда показатели миграции неудовлетворительны или тормозят развитие. При анализе законодательства о миграции, приходится констатировать, что в нём ничего этого нет – ни показателей, ни рычагов. Они не разработаны, вместо них создан набор административных процедур паспортно-визового, налогового, трудового квотирования и документирования. Эффективность этих процедур в целом по стране не отслеживается по научно-обоснованным показателям. Отсутствуют какие-либо рационально-метрические критерии и методики принятия государственно–правовых решений в области миграции в зависимости от геофизических, демографических и юридических фактов. Следовательно, создание киберсистемы в существующих правовых рамках невозможно. Механизмы отслеживания миграции и правовые стандарты управления, процедуры принятий решений до настоящего времени не шли в ногу с развитием технологий. Органы власти не располагают эффективными автоматизированными системами принятия управленческих решений. Поэтому вполне возможны потенциально неправильные, неоправданные или несправедливые результаты администрирования, а значит, нужен новый юридический и технологический инструментарий внедрения автоматизированных решений.
Предстоит преодолеть доминирующее положение субъективно–волевых методов администрирования, заменив их альтернативными методами информатики. Причем в миграционном администрировании нужно совместить принцип открытости и справедливости принятия решений с необходимостью защиты общества от киберпреступности, обеспечения общественной и личной безопасности пользователей.
Главный вопрос – это как одновременно гарантировать интересы граждан и общество в целом при создании автоматизированных более ответственных процедур управления миграцией. Информационные технологии создают новые возможности более тонкого и гибкого управления, но для этого нужна разработка правовых алгоритмов принятия решений так, чтобы они максимально соответствовали заданным показателям социально–экономического развития. Вольную или невольную предвзятость лиц, принимающих миграционные решения, вряд ли удастся искоренить, но законодатель может взаимодействовать на «мозг» алгоритма: инфокоммуникационные процессы, спецификации, цели решений могут быть проверены и впоследствии скорректированы.
Технологические инструменты цифровизации могут использоваться в разработке процессов принятия решений не только в частных случаях, но в региональных и общегосударственных масштабах. Они могут быть адаптированы к выявлению и проверке различных характеристик миграции, как желаемой, так и негативной с точки зрения правового целеполагания. По сути, внедрение киберсистем в миграционное администрирование имеет далеко идущие последствия для законодательства и общества.
Основополагающие понятия информатики могут использоваться для проверки соответствия миграции ключевым социально–экономическим показателям. [2] Киберметодики могут гарантировать, что правовые решения приняты законно и обоснованно, сообразно материальным показателям, и будут применяться во всех случаях без субъективного и коррупционного усмотрения. Например, цифровой подход мог бы использоваться для принятия решений по визовым ограничениям, определению потребности регионов по безвизовым въездам, целевым наборам трудовых мигрантов и др. Автоматизированные решения помогут сохранить точность законному обоснованию выбора политики в отношении той или иной категории мигрантов. Эти инструменты могут использоваться для пресечения определенных видов несправедливой дискриминации. Автоматизированные процессы принятия решений в области миграции имеют общественно нейтральный статус, поддерживают веру общества в безусловную справедливость тех или иных ограничений, если должностные лица ведут себя в пределах алгоритмов соответствия социальным или правовым стандартам, которые управляемые осознанно принимают их решения.
Разумеется, автоматизированное принятие миграционных решений вряд ли разрушит некоторые существующие процедуры преференций и цепочки субъективного влияния. Но здесь нужно сделать выбор, либо сохранять бюрократические феодальные манеры управления миграций, либо доверить работу информатике, которая вполне способна обнаруживать и удалять, как элементы дискриминации в алгоритмах, так и создавать преференции, входить в положение людей и учитывать их личные обстоятельства. Во всяком случае, формулирование социально–экономических целей миграции нельзя реализовать без проектов синергетического сотрудничества между информатикой и правом.
2. Качество жизни населения не является непознанным объектом для создателей современных компьютерных систем. В общих чертах у них уже имеется диапазон инструментов, которыми программисты, социологи и технологи используют для установления фактов соответствия жизни населения определенным целям политики государства. Некоторые из имеющихся инструментов уже есть в распоряжении разработчиков и операторов систем, другие – могут быть созданы и приспособлены для профессиональной аудитории, включая лиц, принимающих решения. Уже имеющиеся инструменты компьютерного проектирования, намного более мощны и выразительны, чем те, которые есть в существующей системе администрирования.
Разрабатывая систему отслеживания качества жизни населения нужно ориентироваться на новые средства прогнозирования, учитывать будущее развитие правоотношений и материальных показателей. Разработчики, заказчики и пользователи таких систем должны выработать беспристрастный новый дизайн системы управления миграцией, а значит должны начать с контроля и отслеживания показателей уровня жизни в миграционном аспекте. Нужно предложить новый облик достоверных оценок с поправкой на несоответствие субъективизма политики и технической точности.
Разработчикам компьютерной системы управления зависимостью уровня жизни населения от его миграции неизбежно столкнутся с одним из фундаментальных законов информатики, который гласит, что свойства компьютерных систем не могут быть протестированы полностью и окончательно. [3] Существующие компьютерные системы, проверяются и совершенствуются постоянно в процессе создания, развертывания и использования, точно также как меняются представления людей об уровне жизни. Следовательно, такую киберсистему невозможно будет считать окончательно изготовленной и закрытой одним актом приёмки. Её функциональность – постоянный процесс, который невозможно завершить. Процедурная регулярность, как ключевой принцип управления, включает совершенно новый облик администрирования, где лицо, принимающее решение, не руководствуется своим усмотрением или прихотью, утверждая показатели уровня жизни. Поэтому простое раскрытие исходного кода алгоритма уровня жизни может быть непрактичным или недостоверным. Автоматизированную систему принятия миграционных решений в зависимости от уровня жизни достаточно трудно разработать так, чтобы было доказуемо ответственное применение того или иного алгоритма.
Создание любой системы управления исходит из того, что ключевым в системе является «мозговой центр» принятия решений. В действительности такого центра по отношению к миграции населения не существует. Его не существует даже формально. С точки зрения концептуальных задач миграционной политики «управляющий» юридически не назначен – нет должностного лица, госоргана или ведомства, которому поручено управление миграцией населения. А значит, решить задачу управления не получится и с помощью киберсистемы. У нее тоже нет никакого «мозгового центра» – это машина, у неё есть алгоритмы, но не мозг. Науке пока не известно, как именно мозг в реальной ситуации производит выбор того или иного варианта решения. Большинство алгоритмов киберсистем предполагают собой миллиарды операций, проследить логику которых пошагово даже программисту разработчику попросту невозможно. Алгоритм даёт задачу на вход, потом анализирует, что получилось на выходе. Никакого мышления внутри алгоритма нет. Это просто математические операции, результат которых может быть непредсказуем в силу их высокой сложности. Объективный закон усложнения любого вида общественной жизни означает, что сложность возрастает, в том числе и при воздействии миграции на качество жизни.
Например, операторы поисковика «яндекс» не знают, почему он выдает именно такой результат поиска, а не иной. Происходит это потому, что алгоритм перебирает многие миллионы различных факторов. Разработчики поисковых киберсистем могут менять алгоритм, предугадывая, каким будет результат, но объяснить, почему именно по запросу выданы именно эти результаты поиска, они не могут. [4] Это вполне нормально для киберсистем. Никакого мышления, а уж тем более воли на принятие административного решения, в ней не возникает. Но могут быть непонятные эффекты, например, сбои и поломки, как и с любыми техническими устройствами.
Множество ученых кибернетиков, философов и юристов задумывались над тем, что такое рациональное управление и можно ли его воспроизвести внутри машины. [5] Но эта задача так и не была решена, поскольку наука так до сих пор и не знает, что такое разум внутри человека. Наука не умеет определять, чем отличается умный человек от неумного. Нет никаких кибернетических способов это установить заранее. Не существует и общепризнанного юридического определения разума, несмотря на то, что об этом написаны мегатонны научной и художественной литературы. Философский ответ на это в том, что крайне сложно исследовать всеобщий разум при помощи частного разума. Определить, есть ли внутри киберсистемы разум невозможно, нет ни определения, ни критериев оценки степеней разумности устройств. Добавим к этому, что и по понятию «уровень жизни» точно также нет никакой ясности.
То есть, киберсистема в лучшем случае способна только на имитацию анализа свойств миграции и уровня жизни. Есть много научных работ о том, что возникновение человеческого мышления в электронной системе невозможно, поскольку сознание человека имеет иррациональную и квантовую природу, что несопоставимо превышает алгоритмические методы программируемого сознания в нынешних компьютерах. Существуют, тем не менее, воззрения о том, что изучив работу человеческого мозга, её можно воспроизвести на машинном уровне и создать систему разумного управления тем или иным общественным процессом. Однако скорее можно предположить, что если удастся создать киберсистему управления, имитирующую разум человека, то туда немедленно вкрадутся ошибки, заблуждения и сбои, присущие разным людям.
Следовательно, создание киберсистемы управления миграцией в зависимости от уровня жизни, на сегодняшний момент - задача нерешаемая, в силу неопределенности её исходных параметров.
3. Безопасность государства – не менее сложное состояние, чем уровень жизни населения, тем более, что и в ней алгоритмы тоже могут быть ошибочными и предвзятыми. До настоящего времени создать ситуационный центр принятия управленческих решений на уровне Совета Безопасности Российской Федерации так и не удалось, он просуществовал с 1995 по 2004 г. и был упразднен. [6] Сейчас идея такого центра может быть востребована, однако помимо узко ведомственной несогласованности и степеней важности управляющих центров спецслужб и сил безопасности, существует более фундаментальная проблема – она в том, что компьютерная программа руководствуется исходными данными и выдает ряд выводов, которыми зачастую программа не способна удовлетворить всех, поскольку неизбежны ошибки как во входных данных, так и в восприятии конечных результатов. Программисты часто структурируют систему, исходя из её внешней привлекательности для её заказчика или пользователя, но это не гарантирует систему от сбоев, погрешностей неверного толкования и применения фактов, особенно при быстрой смене обстоятельств и состояний безопасности.
Наиболее популярные подходы к разработке программного обеспечения основаны на идее, что программный код должен быть записан способом, доступным для понимания заказчика. Однако при разработке системы воздействия миграции на состояние безопасности государства придётся столкнуться с созданием нескольких сотен, а может быть и тысяч модулей программы, чтобы в целом оценить её функциональность и индивидуальную и групповую применимость для принятия тех или иных управленческих решений. Создание и тестирование распределенной и фрагментированной компьютерной системы от начала до конца – это весьма длительный и трудоёмкий процесс. Это предполагает сценарии управления не только при создании системы, но и для оценок результативности каждого модуля.
Тестирование или проверка программного обеспечения, разработка обновлений системы - это также широкое поле правого регулирования. Создаются всё новые инструменты разработки программного обеспечения, и существуют постоянные противоречия в его оценках. Программная среда для целей обеспечения государственной безопасности всегда будет по сути весьма неполной. Эта неполнота, кроме того, связана с фактором постоянного усложнения администрируемых отношений, в данном случае, миграционных процессов, подразумевает, что пользователи системы никогда не могут быть уверены, что она имеет идеальные свойства и безупречна для нужд государственного управления.
Когда заказчик компьютерной системы оценивает её пригодность и эффективность, он стремится установить инварианты или факты поведения программы, которые всегда верны независимо от внутреннего состояния программы или исходных данных . Инварианты могут касаться деталей, столь же маленьких, как поведение одной строки программного кода, но могут также отражать сложные свойства совместимости всех программ, задействованных при оценке состояний безопасности. Путем структурирования модулей программ способом, можно облегчить понятность заказчику инвариантов, создать общую систему, в которой инварианты будут работать с доказанной достоверной эффективностью. Набор инвариантов программы составляют отдельную спецификацию задач системы управления миграционными процессами в зависимости от изменчивости и сложности состояний безопасности государства.
Программный код является определённым, твердым и точным описанием свойства, признака или состояния, в отличие от мнений государственных политиков и формулировок юридических актов, зачастую хромающих в оценках и показателях. Таким образом, даже когда можно будет разработать программное обеспечение системы, то в действительности это не гарантирует её определенные свойства. Любая ситстема будет всегда оставлять поводы для политических дебатов о её пригодности и эффективности.
Задача правового регулирования - исключить дебаты о том, что должно работать и непрерывно совершенствоваться. Научный подход имеет целью вооружить процесс политики средствами юридического упорядочивания, материальным обоснованием управленческих решений, несмотря на неоднозначность и отсутствие точности оценок состояний миграционной безопасности. При формулировании технического задания на разработку киберсистемы управления миграцией важно добиться, чтобы программное обеспечение работало, позволяя разработчику определять какие свойства миграционных процессов должны создавать конкретные правила управления, реализуемые в конкретных решениях. Даже, если удастся сформулировать точную спецификацию текущих политических задач управления миграцией, то действительность может преподносить совершенно разные факторы, которые нужно будет пересматривать в будущем под разные периоды и обстоятельства, например, на мирное и военное время, или для условий техногенных и природных чрезвычайных ситуаций.
Следует иметь в виду, что использование только статических методов государственного управления само по себе не может быть эффективным на все случаи жизни. Программа взаимодействует с изменчивой средой, любой вид исходных данных может иметь различное влияние, управленческое действие отражается на безопасности в различных контекстах. Например, программирование управленческих решений с учетом времени суток (месяцев, сезонов) в качестве исходных значений может не дать эффекта, если показатель времени введен неточно или упущен. Так и статический анализ не приводит к правильным решениям просто, потому что программе не удается выявить зависимость изменений статистики от юридического факта или управленческого воздействия. В некоторых остоятельствах одна и та же строка статистики может иметь различное значение для миграции в целом. По крайней мере, динамику исходной информации разработчики системы должны предусмотреть, как обязательный элемент технического задания.
Кроме того, есть фундаментальный предел для использования кибермашин в управлении любого вида, им является невозможность оценить статические данные в динамике быстрых смен состояний безопасности. Определенные типы проблем управления не могут быть решены никакой компьютерной программой, ни при каком количестве времени и ресурсов. Существует много видов «невычислимых» проблем управления, например, «проблема стоп кадра», когда программа не сможет рекомендовать определенное решение, если в неё вводятся всё новые и новые исходные статистические данные, в частности, о миграции. Никакой алгоритм не может решить эту проблему для каждого модуля безопасности и всей изменчивости данных. Следовательно, при формулировании технического задания невозможно установить статистические данные в качестве императива для управленческих решений в области безопасности.
По–видимому, никакой режим программирования не может определить решение всех «теорем безопасности» одновременно, тем более, для нетривиального управленческого поведения в масштабах всего государства. Никакой алгоритм не может раз и навсегда зафиксировать неизменность какого–либо свойства безопасности. Поэтому создаваемый алгоритм должен допускать статические и динамические неопределенности, инварианты в строго ограниченных пределах администрирования миграции населения.
Самостоятельный раздел киберсистемы управления миграцией составляет идентификация личности. Похоже, что имеющаяся система управления миграцией пока ещё пребывает в административном восторге от возможностей электронной паспортизации, биометрической идентификацией, кибер-наблюдения и других технологий. Однако в существующих проектах информатизации мало кто задумывается о последствиях внедрения этих технологий и в частности, о государственно-правовых и дискриминационных эффектах. Однобокий и бессистемный характер этого явления за минувшее тридцатилетие можно проследить по многочисленным изменениям российского миграционного законодательства, включая регламентацию документов, удостоверяющих личность, миграционный учет, паспортно-визовые отношения и др.
Паспортизация. Вот уже второе десятилетие российскую паспортно-визовую систему лихорадит идея заменить паспорта банковскими карточками. Продвижение подобных проектов имеет пагубные побочные эффекты: излишние расходы госбюджета; внесение сумятицы в «бумажный» миграционный и паспортный учет населения; зависимость от импорта производства карт, чипов к ним, принтеров, сканеров, серверов и другого оборудования; материальное дискомфорт для населения из-за постоянной платной замены карточек раз в четыре года. И это только видимая часть проблем электронного оборота паспортных данных, наличие в нём проблем для государственной безопасности. Например, полный контроль персональных данных населения России со стороны иностранных государств и их агентуры; развертывание кибермошенничества с картами под заказ, в том числе для «стирания» личностей, их дублирования или тиражирования, а также хищения, утраты карт.
Проекты замены паспортов картами и выдачи id-карт мигрантам, выглядят крайне отсталыми на фоне задачи создания киберсистемы управления миграцией. Информатика уже сегодня позволяет документировать и идентифицировать людей без каких-либо карт и чипов. Технологии уже давно способны идентифицировать личность по факту самого её наличия. [7] Биология человека и есть тот паспорт, который заменяет всё. Электроника давно уже способна напрямую считывать параметры человека [8] и тем самым, реализовать свободу личности с соблюдением государственных интересов, и без предъявления бумажных паспортов и пластиковых карт. Карточный проект – это тупик с откатом в сторону финансового феодализма, в сторону противоположную рациональной и экономичной системы биометрических паспортно-визовых технологий, – это ступор с морально и физически устаревшими машинами, картёжными махинациями и коррупционными схемами.
Карточный проект разорителен. Расходы на изготовление карточек, терминалов для их считывания и всей системы оборота и обработки данных исчисляются миллиардами. И естественно, все они тяжким бременем лягут на плечи населения. Как можно навязывать стране разорительные и технически отсталые карточные проекты в нынешней экономической реальности, когда четверть населения живет за чертой бедности, когда отсутствует импортозамещение в электронике и инфокоммуникационной технике. Сегодня российского гражданина или мигранта для трудоустройства заставляют получать многочисленные платные справки о тех фактах и сведениях, которые имеются у государства, например, выкупать в Минздраве свои медицинские данные, чтобы представить их в МВД, где их принимают тоже за плату, выдавая разрешение на временное пребывание, вид на жительство или паспорт. При создании новой киберсистемы управления миграцией крайне важно задуматься о том, как соединить базы данных между государственными ведомствами, чтобы сведения о личности, уже имеющиеся у государства, дважды не оплачивались гражданином за их приём-передачу тому же государству.
Если по-хозяйски рационально оценить перспективу государственного администрирования паспортизацией населения, то вывод был бы очевиден – нужно внедрять виртуальную паспортизацию, без справок, карт и чипов. Цену этой рациональной системы нужно будет заплатить всего один раз. И она будет примерно такой же, как и цена карточная. Но в отличие от карточной, виртуальная система может быть сконструирована как самодостаточная само-развертывающаяся, экономически и социально необременительная. А вот за карточный проект нужно будет платить и платить, как минимум трижды: сначала за то, чтобы его развернуть, потом, чтобы свернуть, и третий раз за переход на виртуальную систему. Кроме того, банковская карточка имеет малюсенький ресурс годности. Она выдается всего на 4 года. Поэтому её часто придётся менять, точнее её обладателю нужно будет выкупать её по полной стоимости раз в четыре года. Для этого государству нужно будет развернуть чиновничью сеть карточных приемо-сдаточных пунктов по всей стране. Втиснуть в сокращаемые полицейские службы эту функцию вряд ли удастся. Вот и придется всем гражданам раскошеливаться на создание новой коммерческой структуры. Для управления миграцией эффект от неё будет минимальный, но изымать деньги у народа за выдачу карт придётся регулярно повышая тарифы, расценки и комиссии. Естественно, что это не улучшит качество жизни.
Кроме того, придется решать вопрос, как карточка будет соотноситься с имеющимися документами, удостоверяющими личность. На сегодня в миграционной сфере царит полная неразбериха удостоверяющих документов, начиная от хождения советских паспортов, вкладышей о гражданстве и кончая всякого рода справками и свидетельствами актов гражданского состояния, выданными в разных юрисдикциях. Поэтому еще один из важнейших элементов киберсистемы управления миграцией должен включать рациональную и оптимальную систему управления государственными базами данных записи актов гражданского состояния, паспортизации, соцобеспечения, здравоохранения, налогообложения, воинской и др. обязанностей, сведений о банкротствах и судебных запретов на профессии, виды деятельности и т.п.
В условиях военной операции и враждебных действий против России антироссийского блока карточный проект крайне опасен. Дело в том, что карточки и базы данных к ним сравнительно легко взламываются, если они находятся у негосударственного коммерческого оператора (что, к сожалению, и поныне практикуется в банковской и налоговой сферах). Миллионы обладателей карточек могут вдруг в одночасье лишиться всех своих сбережений, социальных льгот и вообще своего статуса, как гражданина. Страну может захлестнуть кибервойна за обладание карточками. «Кража электронной личности» – в наших условиях будет равносильна уничтожению этой личности. Если у человека украдут электронную карточку, то он сразу же теряет всё, перестает существовать, станет социально беззащитным. На восстановление социального статуса такого человека уйдут годы судебных тяжб. Персональными данными, как и поддельной картой, смогут пользоваться любые аферисты, жулики, махинаторы. Создать удовлетворительную систему безопасности банковских карт невозможно, рано или поздно она ломается и вскрывается.
Поэтому, чем тратить ресурсы на замену паспортов пластиковыми карточками, лучше их потратить на упорядочение и интеграцию существующих баз персональных данных, а затем поэтапно создать единое виртуальное биометрическое удостоверение личности – энергонезависимое, идентифицируемое по биологическим признакам человека, учитывающее ключевые юридические факты личности.
Идти по пути прямой биометрической паспортизации людей, без предъявления ими каких-либо карт и бумаг. Эту систему можно сделать действительно информационно безопасной, распределенной, защищенной и главное, человеко-сообразной. Ведь гораздо труднее подменить самого человека, чем его карточку. Видеокамеры и дактилоскопические, магнитно-волновые, инфразвуковые и др. анализаторы обмануть практически невозможно. Этим всерьез должно заняться государство, как ключевой проблемой государственной безопасности, имеющей долгосрочную и фундаментальную перспективу в области управления миграцией населения, для чего в госзаказе системы нужно предусмотреть следующее:
– алгоритмы оборота сведений о личности;
– статус суверенного оператора системы, включая управление базами персональных и юридических данных о личности всех категорий населения;
– защиту паспортно-визовой информации от взлома, сбоев и утраты;
– сопряжение всех государственных информационных баз данных, совместимость систем управления и сетевых решений между всеми государственными органами и ответственными должностными лицами.
Сами по себе эти аспекты невозможно решить, если не урегулировать их законодательно. Например, уже тридцать лет мы не можем принять закон о паспортах и эту сфера регулируем подзаконными актами.
Рынок труда. О трудовой миграции постоянно говорят, что она может лишить работы миллионы граждан, что создаст социальные проблемы. Но объективными данными это не подтверждается. Ведь переезд человека с целью найти работу само по себе никого не увольняет, мигрант ни у кого не крадет рабочее места. Социальные проблемы не создаются от перемены мест жительства. Они порождаются управленцами, которые увольняют людей ради дешевой рабочей силы по приказу начальников и акционеров. Если в стране считается законным увольнять граждан, ради найма на их места иностранцев, то это вопрос к закону, а не к киберсистеме.
Сама постановка вопроса электронного управления трудовыми ресурсами выглядит абсурдно, поскольку отправной точкой является конституционный принцип – свободы труда (ч. 1, ст. 37 Конституции), который касается «каждого» без различия гражданин он или мигрант, «каждый» имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. А значит, вся система ограничения трудовых прав личности по признакам гражданства или смены места жительства является, мягко говоря, нелогичной.
Вместе с теми, киберсистема, по-видимому, может сделать какие-то процессы трудоустройства мигрантов более рациональными, но когда, взяв это за основу, говорят: «давайте мигрантов сократим, а своих граждан назначим», то здесь возникает вопрос, как этого добиться, если страна вообще не имеет юридических критериев оценки рынка труда. У нас нет государственной функции подсчета баланса трудовых ресурсов на рынке труда. Нет государственного органа, который этим занимается. Какие же исходные данные можно взять для киберсистемы управления миграцией? Чем вообще она должна заниматься на рынке труда?
Государственное управление миграцией не должно быть подчинено извлечению прибыли из мигрантов, поскольку большая часть народного хозяйства находится в частных руках (притом значительная часть собственников российских предприятий – это иностранцы). Система должна быть настроена на то, чтобы управляемым ею людям жилось и р аботалось лучше, а не хуже. И в этом смысле, даже если бы удалось создать киберсистему, чтобы всех мигрантов уволить и заменить их гражданами, то в такой конфигурации киберсистема не облегчает труд людей, а становится электронным надсмотрщиком, который не знает жалости, не ведает усталости, не отворачивается, с которым нельзя договориться, упросить или разжалобить уважительными причинами. Возникает подмена принципа свободы труда, утопией принудительного труда и карательной безработицы для мигрантов. Частные работодатели будут использовать электронный хлыст, чтобы хлестать мигрантов с целью выбить из них больше денег. Это значит, что произойдет дальнейшая монополизация рынка труда. Во всех сферах труда всё будет во власти несколько частных, огромных, безжалостных собственников или, которые будут иметь единственную цель – прибыль. Полиция и административные службы также будут служить со все возрастающей степенью эксплуатации и ущемления прав трудящихся.
Поэтому, нужен некий кибер-кодекс, который защищает права трудящегося человека. Нужно защитить труд личности, обеспечить широкий выбор возможностей труда, аккумулирование трудовых накоплений, в частности, необходимо закрепить на законодательном уровне, что нельзя использовать цифровые технологии для ухудшения жизни и трудовых прав мигрантов. Киберсистемы, работающие в автоматическом режиме на принятие жизненно важных решений относительно трудоустройства и профессиональной квалификации людей. У владельцев цифровых технологий возникает очень много соблазнов использовать государственную систему управления миграцией, где она будет дискриминировать человека по признакам происхождения и гражданства. Например, система проанализирует данные о мигранте и откажет ему в праве работать, возникнут вопросы: куда ему деваться, чем существовать, означает ли это автоматическую депортацию?
Еще один очень важный аспект – это ошибки киберсистемы. Кто несёт за них ответственность: заказчик, разработчик, оператор системы, производитель её элементов, владелец сетей и оборудования. Довод, что киберсистема функционирует лучше, чем человек, что система: лучше ставит диагноз лучше, чем врач; что может судить лучше, чем судья; что она неподкупна, у неё нет пристрастий. Но с судью или кадровика можно хотя бы спросить за неудачное решение, ведь они отвечают персонально как люди. А что спросить с системы? Отговорки, что это была пробная недоработанная версия, и что в следующий раз, после обновления будет всё нормально, не убедительны, например, для мигранта, у которого следующего раза уже не будет. Цена ошибки киберсистемы почти никем из тех, кто отвечает за их создание, не определена. Развитие нашего общества и государства, не осмысливается, из-за быстроменяющихся сюжетов моды на электронику, рекламных увлечений и импульсивных восторгов по поводу компьютерных новинок и коммуникационных устройств.
Межнациональное согласие в российском обществе – как функциональный атрибут киберсистемы управления миграцией, так же в силу вышеприведенных причин не может быть разработан как алгоритм. Хотя и есть попытки некоторых разработчиков киберсистем сделать управление на основе теории игр, по типу так называемой «торговой этики», но это довольно нелепые и юридически несостоятельные попытки ставить и решать задачки типа «с кем согласиться с русской старушкой или с азиатской девушкой». В итоге, строительство такого алгоритма киберсистемы будет сведено к деньгам – кто и кому будет платить за межнациональное согласие, потому, что другого критерия примирения и согласия нет, как и внутри человека нет ответственности за согласие с ним другого человека.
Подзадачей системы в концепции миграционной политики названо «сохранение русской культуры и языка». Но как можно адресовать эту задачу киберсистеме, если даже в официальных заявлениях, в законодательстве, в речах политиков, экономистов, крупных собственников телевизионных деятелей и т.п. нет уважения к русскому языку. Несмотря на то, что Конституция определяет русский язык, как государственный язык государствообразующего народа (ч. 1 ст. 68), действующий закон «О государственном языке» [9] удивительно неконкретен, пуст, бессвязен и безответственен. Увы, в нем нет ничего, что помешало бы и дальше уродовать на иноязычный манер наш родной русский язык в школах, вузах, на производстве, в прессе, на государственном телевидении и в государственном управлении. Возможно, наведение порядка с языком – это часть культуры любого государственного управления. Но, во всяком случае, именно состояние языка определяет характер целей и устремлений государства и общества.
Подводя итог сказанному видно, что соотнесение целей миграционной политики с системой государственно управления миграцией населения таит в себе немало сложных и нерешенных наукой задач. Поэтому для формулирования технического задания на разработку соответствующей нужно, как минимум, начать с юридического определения статуса заказчика, разработчика и оператора системы, имея в виду, что:
– заказчик системы должен обладать надведомственными полномочиями и правами координации действий всех ветвей власти в силу объективных конституционно-правовых свойств миграции населения;
– разработчик системы должен обладать междисциплинарным знанием и навыком создания киберсистем государственного управления обществом;
– оператор системы должен быть государственным и иметь высшую степень допуска к управлению суверенными базами данных всех юридических и физических лиц, находящихся в юрисдикции России.
________________________
ГЛЕБОВ Игорь Николаевич,
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Аннотация. Создание информационной системы государственного управления миграционными процессами требует решения ряда сложнейших задач, в частности в том, какие элементы должна включать эта киберсистема с точки зрения права и концепции миграционной политики. Автор статьи приходит к выводам о том, что создание административных киберсистем управления общественными процессами невозможно без участия мозговых центров, управляемых компетентными должностными лицами на основе правовых показателей и исходных значений, определенных политикой государства. Одновременно в статье даются конкретные предложения для формулирования технического задания на разработку общегосударственной киберсистемы управления миграцией населения.
Ключевые слова: миграция, киберсистема, миграционная политика, миграционное право, информатизация, искусственный интеллект, принятие решение, администрирование общества.
Title: Migration Cyber-Law.
Authors: GLEBOV Igor Nikolayevich, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.
Annotation. The creation of an information system for the state management of migration processes requires the solution of a number of complex tasks, in particular, what elements this cybersystem should include in terms of law and the concept of migration policy. The author of the article comes to the conclusion that the creation of administrative cyber systems for managing social processes is impossible without the participation of think tanks managed by competent officials on the basis of legal indicators and initial values determined by state policy. At the same time, the article provides specific proposals for formulating terms of reference for the development of a nationwide cyber system for managing population migration.
Keywords: migration, cyber system, migration policy, migration law, informatiation, artificial intelligence, decision making, society administration.
__________________________
[1]. Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 "О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 – 2025 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ). 2018. № 45, ст. 6917.
[2]. См.: Barocas S. Selbst A.D. Big Data’s Disparate Impact // Calif. L. Rev. 2016. № 104. Р. 671-677; Schwartz P. Data Processing and Government Administration: The Failure of the American Legal Response to the Computer // Hastings Law Journal. 1992/ № 43. P. 1321- 1325; Алексеев С.А., Гончар А.А., Стахно Р.Е., Яковлева Н.А. Проектирование системы управления информационными ресурсами регионального Информационного Центра органов внутренних дел, как социальной организационно-технической системой / Перспективы науки. 2018. № 8 (107). С. 27-34; Федеральная государственная информационная система: «Единая информационная платформа национальной системы управления данными» // Программы для ЭВМ. Св. № RU 2020663092. Минцифры, 2020;
Ашманов И.С. и др. Способ использования системы определения тематики документов для целей информационной безопасности // Патент № RU 2701990 C1. 02.10.2019.
[3]. Diakopoulos N. Algorithmic Accountability: Journalistic Investigation of Computational Power Structures // Digital Journalism/ 2015. № 3. P 398-400.
[4]. Ашманов И.С. Война в интернете // Вопросы культурологии. 2021. № 7. С. 592-597.
[5]. См.: Рапопорт Г. Н., Герц А. Г. Биологический и искусственный разум. - Сознание, мышление и эмоции. – М.: Самарский гос. пед. ун-т., 2010. – 180 с.; Лукин А. И. Воля и сознание или искусственные ограничения разума. М.: «Маска», 2008. 192 с.; Малов А.В., Родионов С.В. Концепции современного программирования. – М.: «Юрайт», 2022. 96 с.
[6]. Указ Президента Российской Федерации от 19 июня 1995 г. № 600 "О ситуационном центре Совета Безопасности Российской Федерации" признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» // СЗ. 2004. № 24, ст. 2392.
[7]. См.: Нигрей А.А. Системы биометрической идентификации личности: методы и программно-аппаратные средства // Материалы X Всероссийской научно-практической конференции «Информационные технологии и автоматизация управления». – Омск: 2019. – 413 с.; Сабанов А.Г., Смолина С. Г. Сравнительный анализ методов биометрической идентификации личности/Труды ИСА РАН. -2016. С. 11-20.
[8]. См.: Мамлеев Р.Р.Некоторые возможности использования компьютерной информации для идентификации личности // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. 2017. Т. 9. № 4. С. 38-41; Кучин О.С. Негласная идентификация личности фиктивно пропавшего лица // Российский следователь. 2020. № 5. С. 56-60; Благов В.О., Митюшин Д.А. и др. Основные направления создания информационной системы для идентификации личности по фенотипическим признакам человека // Вестник РГГУ. Серия: Информатика. Информационная безопасность. Математика. 2021. № 2. С. 37-48.
[9]. Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ. 2005. № 23. Ст. 2199.
И. Н. Глебов, В. А. Сидоров
В ноябре 2019 г. в посольстве России в Кувейте получила убежище россиянка Мария Лазарева. Она возглавляла кувейтскую инвестиционную компанию KGLI и частный инвестиционный фонд TPF, финансировавшие развитие портовой инфраструктуры Кувейта. Местные коррупционеры решили отнять этот бизнес и "заказали" фабрикацию обвинения Лазаревой в якобы хищении ею государственных средств. В мае 2018 г. она была приговорена к 10 годам каторжных работ и заключена в тюрьму. В июне 2019 г. дело рассыпалось, приговор был отменен апелляционной инстанцией. После чего было сфабриковано новое дело, якобы по отмыванию денег, и в ноябре 2019 Лазаревой назначили 15 лет каторжных работ. Фабрикация дел и грубые нарушения прав обвиняемой установлены на международно-правовом уровне экспертов ООН, юристов из США, Британии и России. Достаточно сказать, что единственный свидетель обвинения был осужден кувейтским судом за лжесвидетельство и фальсификацию документов, бежал из-под стражи и находится в розыске. Но именно на его ложных показаниях построены все обвинения. Накануне вынесения очередного приговора Лазарева принята под дипломатическую защиту в резиденции посольства России.
Позиция России в вопросе защиты прав россиян за рубежом основывается на Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 3) и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. (ст. 5), согласно которым одной из основных функций дипломатических и консульских учреждений является защита в государстве пребывания интересов граждан аккредитующего государства. В соответствии с ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации, российское государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за границей. Ключевая ответственность за выполнение этой общегосударственной функции возложена на Министерство иностранных дел Российской Федерации в соответствии с пп. 5 п. 2 Положения об этом министерстве [1], в его задачу входит: "защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом". Соответствующая обязанность диппредставительств России закреплена и в Консульском уставе. [2] Непосредственно для дипломатических представительств закон определяет прямую обязанность "обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации". [3] С точки зрения российского внутригосударственного права действия российского посольства, принявшего под защиту в своей резиденции российского гражданина, являются полностью правомерными. Однако это не снимает вопроса межгосударственной эффективности и результативности предпринятых мер. Нуждаются в прояснении и международно-правовые аспекты дипломатического убежища. Использование этого понятия со стороны России затруднено тем, что традиционно СССР и Россия, как его продолжатель, старались избегать практического предоставления дипломатического убежища в своих посольствах, и не участвовали в договорных формах права дипломатического убежища, в отличие от предоставления убежища на своей территории для иностранцев – политического [4] и территориального.[5]
Политизированное отношение к дипломатическому убежищу ныне меняется на прагматичный подход к оценке конкретных ситуаций, в которых российское государство в ряде случаев вынуждено предоставлять дипломатическое убежище своим гражданам. Например, еще в 1990-х российское посольство в Йемене предоставило убежище сотруднику Росвооружения, из которого он был вывезен после длительного там пребывания по договоренности с местными властями. В 2015 г. убежище в российском посольстве в Йемене получили десятки российских граждан, подвергшихся опасности преследования из-за массовых беспорядков в Йемене; там же во время бомбардировок столицы укрывался бывший президент Йемена А.А.Салих. В 2019 в российское посольство в Великобритании за предоставлением убежища намеревался обратиться Дж. Ассанж. Подобные ситуации периодически возникают у посольств многих стран по всему миру, что позволяет признать проблему дипломатического убежища актуальной, как в теоретическом, так и в прикладном значении.
Обычай дипломатического убежища имеет столь же древнюю историю, что и история посольств. Более трех тысячелетий назад древнейший из материально сохранившихся египетско-хеттский договор 1259 до н.э. давал послам право укрывать и возвращать в свою страну ее подданных, провинившихся перед местными властителями. [6] Наша эра имеет множество исторических событий, связанных с предоставлением дипломатического убежища. Одно их перечисление могло бы занять сотни страниц, поэтому здесь отметим лишь некоторые вехи, истории развития права дипломатического убежища.
Древний юридический приоритет в формировании этого института имеет Россия. Договоры русских князей Олега, Игоря и Святослава с Византией (911-971 гг.) уже в те времена содержали нормы о статус русских послов и правила разграничения юрисдикции в отношении подданных обеих стран в случаях совершения ими правонарушений. [7] Если не учитывать Римское право, в котором послы обладали не столько дипломатическим, сколько имперско-управленческим статусом, то право дипломатического убежища в Европе формируется несколько позднее, в Средние века. Юридические акты Средневековья хранят множество упоминаний о посольском убежище.
1540 г. В Венеции шесть магистров (чиновников), обвиненных в государственной измене, укрылись во французском посольстве. Венецианский Совет потребовал их выдачи, ссылаясь на то, что государственные преступники не пользуются дипломатическим убежищем, и выставил пушки напротив посольства. Укрывшиеся были выданы местным властям и затем казнены. В ответ король Франции Франциск I на два месяца лишил Венецианского посла аудиенций. [8]
1601 г. Французские мушкетеры в Мадриде в уличной драке убили и ранили нескольких испанских солдат, после чего укрылись в своем посольстве. Вооруженная толпа испанцев, ворвавшись в посольство, арестовала мушкетеров. Международный спор судил Папа Римский Климент VIII, добившийся от Испании возврата мушкетеров в распоряжение посла Франции. [9]
1609 г. Нидерландский капеллан иезуитов был обвинен англичанами в заговоре и распространении пасквилей против королевы Елизаветы. Укрывшись в резиденции венецианского посла в Лондоне, капеллан воззвал к правосудию, которое решило, что "посольства не являются убежищем для таких негодяев" и в результате был выдан англичанам. [10]
1727 г. Испанский министр финансов и иностранных, будучи обвинен в мошенничестве и растратах, в течение полутора лет скрывался в резиденции британского посла в Мадриде, где был арестован испанцами и заточен в замок, откуда ему удалось бежать в Голландию. [11]
1808 г. В резиденции русского посольства в Вене нашли прибежище двое русских солдат, бежавших из французского плена. Австрийские власти осадили здание посольства и потребовали выдачи беглецов как дезертиров, однако русскому посланнику в Вене князю Куракину удалось отстоять неприкосновенность русских подданных и вернуть их на родину. [12]
1841 г. Датский посол в Испании успешно предоставил убежище группе испанцев, обвиняемых в антиправительственной деятельности. [13]
В современной договорной практике, дипломатическое убежище означает предоставление человеку укрытия в помещении дипломатического представительства, консульского учреждения или на военном корабле под флагом аккредитующего государства. Так, страны Латинской Америки признают указанный институт, опираясь на региональную практику и содержание Каракасской конвенции Организации американских государств о дипломатическом убежище 1954 г. Статья 1 этой Конвенции устанавливает, что "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения". Истории известны случаи использования такой формы убежища для лиц, преследуемых по религиозным, расовым и иным мотивам.
Вместе с тем, пункт 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях запрещает использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями. Общее требование к государству, предоставившему убежище, состоит в том, что оно не должно позволять получившим его лицам заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН (ст. 4 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г.).
Современная доктрина понимания и применения права дипломатического убежища формировалась в каждой стране с учетом национальных посольских обычаев и систем внутригосударственного права. Многообразие ситуаций, позиций разных стран в целом формируют мозаику норм международного права дипломатического убежища.
Например, США предоставляли убежище в своих посольствах, начиная с XVIII века. Истоки позиции США в этом вопросе впервые сформулированы в письме Государственного департамента в Венесуэлу: "степень справедливости дипломатической защиты, должна определяться самим министром в соответствии с требованиями каждого конкретного государства".[14] Исходя из этой позиции, США использовали институт дипломатического убежища, укрывая в своих посольствах всех, кто представлял для них интерес. В 1891 г. свергнутый президент Чили Бальмацеда нашел убежище в аргентинском посольстве, а его семья – в американском. В январе 1917 г. в Коста-Рике получил убежище свергнутый президент Гонзалес, его семья и свита.
При участии США страны Латинской Америки весьма глубоко разработали правовые основы этого института, неоднократно уточняли его в специальных договорах, т.н. "Правила Лимы" (1865 г.), "Правила Ла-Паса" (1898 г.) и "Правила Асунсьона" (1922 г.). Нормы об убежище традиционно включали в консульские конвенции. Например, консульская конвенция 1928 г. между Мексикой и Сальвадором, разрешила предоставление убежища в помещениях консульств "в случае беспорядков". В 1922 г. Парагвай, Германия, Аргентина, Боливия, Бразилия, Уругвай, Куба, Испания, США, Франция, Великобритания и Перу заключили соглашение о дипломатическом убежище для политических беженцев.
В 1928 была принята Гаванская конвенция о дипломатическом убежище, которую ратифицировали 13 стран в т.ч. и США, при этом их участие сводилось к желанию иметь возможность предоставлять своим гражданам дипломатическое убежище в странах Латинской Америки, ограничив использование этого института на территории самих Соединенных Штатов. В 1932 г. в Боливии получили убежище в американском посольстве президент и его семья во время государственного переворота в Никарагуа. Также это происходило после подавления антисоветского путча в Венгрии в 1956 г., падения режима Альенде в Чили в 1973 г., американские граждане и политические партнеры получали дипломатическое убежище США. Американское посольство по просьбе Папы Римского предоставило дипломатическое убежище в Будапеште кардиналу Миндсзенти (с 1956 по 1971 гг.), в 2012 г. диссидент Чэнь Гуаньчэн получил дипломатическое убежище США в Пекине. В 2002 г. группа из 28 северокорейских диссидентов получила защиту в дипломатических миссиях Германии, Соединенных Штатов и Японии в Китае и затем по согласованию с местными властями была вывезена в Южную Корею. В данном случае США воспользовались ресурсом Верховного комиссара ООН по делам беженцев, по линии которого были экспатриированы члены семей корейцев. [15]
Весьма богатую практику дипломатического убежища имеют страны Европы. [16] Так, Великобритания, хотя и сдержанно относится к этому институту, но фактически предоставляет убежище в своих дипломатических миссиях. Министр по делам Содружества заявлял, что британские посольства традиционно рассматривают вопросы "временного дипломатического убежища в соответствии с международным правом, Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. и политикой убежища UKBA". [17]
Применительно к России, как показано выше, российское законодательство обязывает дипломатические представительства "обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации". [18] Кроме того, в российских нормативно правовых актах понятие убежища используется в связи с необходимостью защиты "дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом" [19], а также для обеспечения защиты культурных ценностей [20], материальных, финансовых и иных интересов российских граждан, находящихся за пределами территории России.
Общемировая фактография предоставление убежища в дипломатических миссиях пестрит событиями, где пересекаются интересы и действия государств, их дипломатов и спецслужб. Разумеется, имеющиеся публикации не раскрывают всех тайных побудительных причин и скрытых деталей разных событий. Многое приходится домысливать или отбрасывать как недостоверное. Однако анализ доступной информации позволяет выделить некоторые юридические свойства дипломатического убежища.
1. Мотив предоставления убежища. Дипломатические миссии, как правило, без особого энтузиазма относятся к предоставлению в своих охраняемых помещениях убежища лицам, не имеющим дипломатического статуса. Однако, если личность просителя убежища имеет важные в понимании аккредитующего государства деловые и личные качества, то посольства охотнее идут на встречу заявителям. Например, во время гражданской войны в Испании (1937 г.) в резиденциях 14 посольств в Мадриде укрывались до 20 тысяч "испанских революционеров". [21] Существенную роль играют политический вес и личные связи просителя убежища. Так, на Гаити после государственного переворота (1967 г.) в иностранных посольства скрылась семья диктатора Дювалье и его приближенные. [22] Эрих Хонеккер, после объединения Германии в 1989 г. был вывезен в СССР, в 1991 г. получил убежище в посольстве Чили в Москве, откуда в 1992 г. был выдан ФРГ, затем амнистирован, эмигрировал в Чили, где умер в 1994 г.
С середины минувшего века прослеживается возрастание гуманитарных мотивов предоставления дипломатического убежища. Не только в странах Латинской Америки, связанные соответствующей конвенцией, допускают предоставление убежища по гуманитарным мотивам даже в отношении лиц, обвиняемых в тяжких преступлениях. Гуманитарные соображения, как допустимый мотив предоставления дипломатического убежища, всё больше стал находить понимание с учетом правовой позиции Международного Суда ООН в деле Айя де ла Торре (1950 г.), признавшим убедительными гуманитарные доводы Колумбии, предоставившей убежище перуанскому политику, обвиненному в государственных преступлениях. В 1991 г. Мишель Аун, командующий ливанской армией в течение девяти месяцев по гуманитарным основаниям укрывался в резиденции французского посла в Бейруте, откуда руководил вооруженным мятежом, затем был осужден и амнистирован ливанским правосудием. В 1991 г. в Эфиопии посольство Италии в Аддис-Абебе из гуманитарных соображений предоставило убежище обвиняемым в геноциде членам правительства Менгисту Хайле Мариам.
Отсылки к гуманитарным мотивам присутствуют не только в дипломатическом общении, но и встречаются в юридических актах в обоснование принятого правосудного решения. В силу различных политико-правовых обстоятельств наряду с термином «дипломатическое убежище» имеющим более четкую историческую и правовую определенность, зачастую применяются близкие или синонимичные по значению термины, которыми правосудие пытается подчеркнуть особенность конкретного случая и его чрезвычайных характер по отношению традиционной трактовке действующих международно-правовых обязательств. Например, используются такие термины как "укрытие", "временное прибежище", "безопасная резиденция" и др.
В этой связи следует понимать, что, невзирая на смысловые и лингвистические оттенки терминологии, особенности национальных мировоззрений, мы имеем дело с одним и тем же материальным явлением – защитой личности на территории посольства по определенным официально выраженным мотивам. Так, термин "укрытие" по существу обозначает тоже явление что и "убежище", но используется для ухода от связи вышеназванным институтом убежища, обросшим объемным грузом предыдущих правовых обременений и доктринальных разночтений.
В тех случаях, когда правовая целесообразность и ситуация диктуют подобную необходимость использование нового понятия в международно-правовом лексиконе и дипломатическом общении может принести взаимную пользу государствам, участвующим в определенном казуальном правоотношении. Стороны могут обсудить вопрос взаимоприемлемого статуса защищаемого лица в конкретной ситуации, то понятие "укрытия", "временного прибежища" или, что наиболее рационально - "благоприятной резиденции" может быть использовано для нормализации ситуации с защитой преследуемого лица на территории дипмиссии. Теоретически это понятие может быть обосновано, как временное или чрезвычайное дипломатическое состояние ad hoc - для конкретного случая. Термин "благоприятная резиденция", как обосновывающая категория, может быть использована на период обеспечения укрывшемуся лицу физической возможности и процессуальных гарантий для эффективной правовой защиты от неправосудного преследования и безопасного участия в объективном и беспристрастном рассмотрении дела на основе верховенства права и международных стандартов правосудия.
2. Эффективность неприкосновенности лиц, укрывшихся на территории посольств. Чем стабильней государственная власть в стране пребывания, тем она менее склонна к посягательствам на неприкосновенность посольств. Большинство имевших место в истории случаев прямого вторжения на территорию посольств, относятся к периодам государственных переворотов, мятежей и революций, а также к преступлениям диктаторских, трайбалистских и фашистских режимов. Наиболее показательны такие примеры, как арест в 1944 нацистами гестапо Миклоша Каллаи, укрывавшегося в турецком посольстве в Будапеште [23]; в 1956 г. захват проамериканскими наемниками группы индейских прокоммунистических активистов, находившихся в посольстве Испании в Гватемале [24]; в 1996 г. захват и убийство талибами президента Афганистана Мохаммада Наджибуллы, официально находившегося под дипломатической защитой в здании миссии ООН в Кабуле; и др.
Восприятие государственной властью эффекта неприкосновенности дипломатических представительств глубоко укоренилось правосознании наций, главным образом потому, что любое нарушение посольской воспринимается, воспринимается как унизительный вызов, брошенный другой стране, как повод для, как минимум, ответа, а как максимум - военной операции по защите своего посольства. Поэтому разного рода казусы и эксцессы, связанные с причастностью властей принимающего государства к нарушению дипломатической неприкосновенности, получают достаточно мощный общественный и юридический отзвук. Например, 2002 г. группа северокорейских граждан, в поисках убежища проникли в консульство Японии в Пекине, но были задержаны китайскими полицейскими, ворвавшимися в резиденцию консула. Происшествие получило широкую огласку в СМИ, обвинивших консульство в попустительстве китайским нарушителям дипломатической неприкосновенности. В результате сотрудники японского консульства понесли дисциплинарные наказания, а генеральный консул был отозван.[25]
Анализ событийного материала позволяет выделить следующие основные факторы эффективности убежища на территории посольств:
а) Прежде всего, это международный вес страны, посольство которой предоставило убежище. Так, предоставление США дипломатического убежища во всех обозримых в ближайшей ретроспективе случаях завершалось благоприятно, как для лиц воспользовавшихся убежищем, так и для двусторонних отношений стран. Последние три случая межгосударственных трений вокруг дипломатического убежища США отмечены лишь в позапрошлом веке. Несмотря на то, что США, также как и Россия, неохотно и только в экстраординарных случаях пользуются этим инструментом, однако происходит это весьма эффективно. Использование убежища США с особым пониманием воспринимается, например, странами Латинской Америки, имеющими как свою собственную договорную практику убежища, так и традицию уважать "Северного соседа".
б) Авторитетность должностных лиц, аккредитующего государства, привлекаемых к дипломатическому урегулированию казусов, связанных с предоставлением убежища. Например, благоприятному разрешению ситуации с предоставлением посольством США в Пекине убежища китайскому диссиденту Фан Личжи с женой (2003), в решающей степени способствовало личное участие президента Дж. Буша и его посланника Г.Киссинджера.[26] В ситуации с Э. Гусейновым, в 2014 получившим убежище в посольстве Швейцарии в Азербайджане главную роль сыграли прямые личные контакты президентов Азербайджана и Швейцарии и конечно же согласованная активность ведомств иностранных дел обоих государств. [27] Порой исход операции по предоставлению эффективного убежища определяется качеством личности основного переговорщика. Ярким примером является гуманитарная деятельность во время военного переворота в Чили 1973 посла Швеции Х. Эдельстамома, ранее прославившегося спасением сотен евреев от гитлеровской неволи в Норвегии во время Первой мировой войны. [28]
в) Характер общественного мнения вокруг ситуации, связанной с предоставлением дипломатического убежища. Заинтересованные государства при возникновении подобных ситуаций, как правило, прибегают к интенсивному воздействию на общественное мнение. И выигрывает та сторона, где уровень поддержки ее усилий со стороны медиа, неправительственных, религиозных и др. общественных организаций оказывается более мощным. Широкая общественная медиа кампания в ряде случаев дополняется правовыми мерами, политическими, экономическими и др. методами давления. Так, Палата представителей США в конечном счете добилась от СССР соответствующих уступок после резолюции 1982 г. об “озабоченности в связи с ущемлением права на эмиграцию” из СССР семей пятидесятников, т.н. "сибирской семерки", укрывавшихся с 1978 г. на территории посольства США в Москве.[29]
Особую роль, при этом играют и конфессиональные каналы. В качестве арбитров, посредников, гарантов, поручителей зачастую выступают религиозные лидеры. Например, вышеупомянутый Папа Римский Климент VIII, так и современные католические деятели в ситуации с президентом Бурунди Сильвестром Нтибантунганья, в 1996 г. укрывшийся в американском посольстве [30]; или протестантские лидеры – в случае "сибирской семерки".
г) Наличие ясной правовой позиции заинтересованного государства в международных организациях и поддерживаемой дипломатическим корпусом союзников. Многие споры вокруг дипломатического убежища решались при заинтересованном участии учреждений ООН, международных правозащитных организаций и общественных центров влияния. Например, без их участия был бы невозможен т.н. "Мэриэльский исход" дела десятков тысяч кубинцев, укрывшихся в 1980 г. на территории посольства Перу в Гаване [31], а также исход дела Галымжана Жакиянова, укрывшегося в 2002 г. в посольстве Франции в Алма-Ате. [32]
д) Обстоятельства и сроки пребывания в дипломатической миссии. В более половины проанализированных нами случаев завершались признанием властями страны пребывания допустимости действий аккредитующего государства, предоставившего дипломатическое убежище на территории посольства, а также предоставлением заявителям возможности безопасно покинуть страну. Зачастую этому предшествовали затяжные переговоры с выдвижением ряда условий к заявителям, таких как: "запрет на политическую деятельность" в случае с Фан Личжи (2003 г.): "удаление подальше из столицы" – Чжан Сюнь, китайского генерала, укрывавшегося в 1917 г. в голландском посольстве в Пекине [33]; или – "не возвращаться на Американский континент в течении года" в деле Марио Г. Менокала, бывшего президента Кубы, который после государственного переворота в 1931 г. получил убежище в посольстве Бразилии, а затем под названное условие был депортирован в Европу. [34] В ряде случаев возможность безопасно покинуть убежище в посольстве для заявителей появлялась в связи с коренным изменением обстоятельств в стране пребывания. Это были либо смена политического режима, либо перестановки в рядах правящих кругов. Например, в случаях со смещенным президентом Бурунди Нтибантунганья (1996 г.), лидером оппозиции Зимбабве М.Цвангираи (2008 г.), мэром Антананариву в Мадагаскаре А. Радзуэлина (2009 г.) и др. В редких случаях укрывавшимся в посольствах удавалось под дипломатическим прикрытием или без такового тайно покинуть страну пребывания. Примерно в 15 % случаев дипломатическое убежище завершалось неблагоприятно для укрывшихся, снятием защиты и выдачей властям заинтересованного государства, как, в частности, для укрывавшегося в посольстве Эквадора в Лондоне Дж. Ассанжа (2019 г.). Насильственные действия местных властей по захвату укрывшихся в посольствах крайне редки, в большинстве случае они приводили к разрыву дипломатических отношений, например, после штурма полицией посольства Испании в Гватемале (1980 г.). Сроки предоставления убежища в дипломатических миссиях варьируются от неполного дня до 30 лет - в случае с эфиопскими лидерами, которые с 1991 г. по настоящее время находятся в посольстве Италии. Основная масса спорных ситуаций дипломатического убежища разрешалась аккредитующим и принимающим государствами в течение года или двух лет.
е) Возможность компромисса. Участь укрываемых в посольствах зачастую зависит от многоходовых закулисных договоренностей заинтересованных стран. Каждая из сторон в разной степени стремиться "сохранить лицо" в случае той или иной развязки. С учетом этого важнейшим аспектом будущего права дипломатического убежища является создание механизма достижения компромисса между аккредитующим и принимающим государством. Это может быть достигнуто созданием постоянно действующих смешанных комиссий, временных арбитров, медиаторов, назначаемых от авторитетных общественных и межгосударственных объединений включая ООН.
Таким образом, международно-правовая регламентация дипломатического убежища связана с закреплением общих прав и обязанностей как аккредитующего, так и принимающего государства по отношению к индивиду. Однако в этой области правового регулирования отсутствует определенность в установлении принимающим государством каких-либо правил и процедур, связанных с признанием статуса лица, получившего дипломатическое убежище. Это связано с наличием у государств суверенного права по своему усмотрению осуществлять территориальную юрисдикцию.
Любое государство вправе решать вопрос о предоставлении убежища на основе своего правосознания и суверенитета, поэтому само по себе обращение с просьбой о предоставлении убежища не означает его автоматического предоставления. Наряду с этим ничто не препятствует государствам создавать новые двусторонние и многосторонние договоры о пределах и условиях дипломатической защиты своих граждан за рубежом, включая предоставления убежища в резиденциях посольств. Институт дипломатического убежища, в случае его международно-правового правового переформатирования, мог бы быть мощным инструментом защиты прав граждан, находящихся за границей, в ситуациях, когда в стране пребывания нарушены нормы и принципы международного права, действующие в отношении обеспечения прав, свобод и личной безопасности человека. Перспективным направлением межгосударственного сотрудничества могла бы стать разработка и принятие международно-правовых норм, направленных на предоставление дипломатического убежища по гуманитарным соображениям в случаях неправосудного преследования граждан и отсутствия для них гарантий верховенства права.
К настоящему времени сложилась вполне достаточная межгосударственная практика предоставления дипломатического убежища граждан в посольствах в целях их защиты от неправосудного преследования, включая обстоятельства, когда судебная система принимающего государства не соответствует международным стандартам правосудия и верховенства права.
В России внутригосударственное правовое регулирование института дипломатического убежища в настоящее время нуждается в отдельной проработке. На начальной стадии постановки этой проблемы необходимо определить круг лиц, имеющих право на убежище, процедуры его предоставления и особенности правового статуса данной категории лиц. Правовая модель дипломатического убежища может быть сконструирована на базе норм о политическом убежище в России для иностранных граждан (п. 1 ст. 63 Конституции).
Вместе с тем, право дипломатического убежища не исчерпывается только МИД-овским восприятием проблемы. Система государственных органов внешних сношений гораздо шире дипломатического ведомства. К сожалению, в отечественном законодательстве нет исчерпывающего перечня этих органов, как и распределения между ними внешнеполитических полномочий. Совершенно очевидным является тот факт, что в той или иной мере воздействие на международной арене на своих контрагентов из других стран могут оказывать практически все министерства и ведомства, госкорпорации, субъекты Российской Федерации и даже муниципальные органы. Например, палаты Федерального Собрания, Правительство, Минюст и МВД, Прокуратура и Следственный комитет, ФСБ и СВР, и все остальные госорганы. Кроме того, имеется невостребованный потенциал уполномоченных по правам человека, по правам ребенка и др. Если вчитаться в действующие положения об этих органах, то не трудно заметить, что каждый из них участвует в международной деятельности, в контактах с представителями соответствующих иностранных структур.
Однако этот потенциал далеко не всегда должным образом координируется в случаях, когда надо защитить конкретного россиянина, попавшего в беду за границей. Только в наиболее громких ситуациях, в единичных случаях проскальзывают попытки как-то межведомственно сплотиться при наиболее вопиющих, "резонансных" делах. Подобные совокупные усилия дают результат. Но в целом никакой системности и целенаправленности эта работа не имеет, ее никто целенаправленно на уровне ветвей власти и ведомств не координирует, несмотря на то, что "головным" ответственным за защиту граждан за границей является МИД России. Для этого внешнеполитическому ведомству нужно законодательно придать соответствующие полномочия в отношении других ведомств и даже ветвей власти, поскольку нормы Конституции о защите государством своих граждан за рубежом должны выполняться во всех случаях и применительно к любому развитию ситуаций, независимо от принципа разделения властей, ведомственных перегородок и территориальной ответственности исполнителей.
Потенциал расширения участия в этой работе институтов государства и общества достаточно велик. Представляется, что функция координации должна быть реализована на уровне главы государства. При Президенте Российской Федерации необходимо иметь мозговой координирующий центр принятия разноплановых и целенаправленных решений по защите российских граждан, попавших в беду за границей. Классификация ситуаций, методы воздействия могут быть с одной стороны типичными, с другой – уникальными. Функциональная природа и распределение полномочий в этой работе представляет собой достаточно масштабный свод размышлений, поэтому здесь мы лишь ограничимся констатацией факта – назревшей необходимости начать государственную работу по правовому оформлению института дипломатического убежища.
Помимо государственных учреждений в деле защиты граждан за границей решающую пользу могут принести объединенные усилия негосударственных организаций. Вполне очевидной является мощь воздействия общественных сил, авторитетных в той или иной стане лидеров, влиятельных персон, знаменитостей и профессионалов своего дела. В ситуациях, когда судьба российского гражданина попала в зависимость от несправедливого или злонамеренного преследования за рубежом, бывает достаточно звонка, телевыступления или иного выражения мотивированного мнения местного общественного деятеля, чтобы система местного правосудия вернулась к идеалам верховенства права и справедливости. Такие возможности нельзя упускать. Религиозные лидеры, общепризнанные деятели культуры, искусства, спорта, а также крупные владельцы капиталов, инвесторы и хозяйственники, каждый по своей линии может вступиться за незаконно преследуемого человека за рубежом. Но опять-таки для этого нужна кропотливая координационная работа общества и государства.
Итогом этой совокупной работы по нашему глубокому убеждению, должна стать современная юридическая система, при которой каждый россиянин за границей стал бы обладателем, образно говоря, "тревожной кнопки" связи с "горячей линией" защиты своих прав и интересов за границей. Разумеется, экстренная связь не предполагает ее задействование в незначительных случаях, но она должна моментально активироваться на полную мощь, когда за границей имеет место явное нарушение конституционных прав. В случаях угрозы жизни, свободе и безопасности личности каждый гражданин вправе рассчитывать на дипломатическое убежище. Выработать такую систему и поставить ее в строй действующих орудий защиты прав человека представляется достойной и в высшей степени актуальной задачей укрепления российской государственности и международного престижа Российской Федерации.
ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
СИДОРОВ Владимир Александрович, политолог, председатель
Международного комитета защиты от неправосудного
преследования граждан за рубежом
Аннотация. Авторы анализируют международно-правовой институт дипломатического убежища. На конкретных примерах из истории и современной практики в статье ставится проблема дипломатического укрытия и правовой защиты граждан, находящихся за рубежом на территории посольства своего государства. На основе доктрины и современной практики авторы предлагают разработать новый международно-правовой механизм взаимодействия государств по вопросам предоставления дипломатического убежища, правовой и гуманитарной защиты граждан за рубежом.
Ключевые слова: дипломатическое убежище, дипломатическое укрытие, дипломатическая защита, гуманитарное прибежище, конфликт юрисдикций, неправосудное преследование, юрисдикция, укрытие в посольстве.
Title: The right of diplomatic asylum
Authors: GLEBOV Igor Nikolaevich, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation. SIDOROV Vladimir Alexandrovich, Political scientist, Сhairman of the International committee against unjust persecution of citizens abroad.
Annotation. The authors analyze the international legal institution of diplomatic asylum. Using concrete examples from history and modern practice, the article poses the problem of diplomatic shelter and legal protection of citizens who are abroad on the territory of the embassy of their state. Based on the doctrine and modern practice, the authors propose developing a new international legal mechanism for the interaction of states on the issue of providing diplomatic asylum, legal and humanitarian protection of citizens abroad.
Keywords: diplomatic asylum, diplomatic shelter, diplomatic protection, humanitarian refuge, conflict of jurisdictions, unjust prosecution, jurisdiction, shelter at the embassy.
Ссылки и примечания:
[1]. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ). 2004. № 28. Ст. 2880.
[2]. Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" // СЗ. 2010. № 28. Ст. 3554.
[3]. Федеральный закон от 15 августа1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ. 1996, № 34. Ст. 4029.[4]. См.: ч. 1 ст. 63 Конституция России и Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 // СЗ. 1997. № 30. Ст. 3601.
[5]. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274.
[6]. Стучевский И. А. Рамсес II и Херихор. М., 1984. - С. 54-56; Trevor R. B. The Kingdom of the Hittites. - Oxford: Oxford University Press, 1999. – 256 p.
[7]. Сахаров А. Н. Дипломатия Святослава. - М.: Междунар. отношения, 1982. - С. 34, 40-43.
[8]. Wicquefort A. Lambassadeur et ses fonctions. 1681. P. 873-874; Martens Ch. Causes célèbres du droit des gens. 1858. Vol. I.
[9]. Галенская Л.Н. Право убежища. Международно-правовые вопросы. - М. 1968. – C. 7; Prakash S. Asylum and international Law.- Hague: Nijhoff, 1971. – P. 43.
[10]. Calendar of State Papers Relating To English Affairs in the Archives of Venice, Vol. 11, 1607-1610.
[11]. A Digest of International Law. 1906. Vol. II. P. 765.
[12]. Галенская Л.Н. Указ. Соч. С. 11.
[13]. Штиглиц А. Исследование о выдаче преступников. - СПб. 1882. - С. 5, 167.
[14]. Diplomatic Correspondence of the United States: Inter-American Affairs, 1831-1860. Vol. XII. P. 470.
[15]. North Koreans Seek Asylum at Consulates in China // New York Times, 9 May 2002; The Times, 15 March 2002; Revue générale de droit international public. 2002. № 650.
[16]. См.: Faro S. and Moraru M. Consular and Diplomatic Protection: Legal Framework in the EU Member States. Final Report of the CARE 2010; Duquet S., Wouters J. Seeking Refuge In European Union Delegations Abroad: A Legal Imbroglio Explored.- Leuven Centre for Global Gov. Studies, 2015.
[17]. Tenth Report of the Foreign Affairs Committee Session 2007-08.
[18]. Федеральный закон от 15 августа1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ. 1996, № 34. Ст. 4029.[19]. Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ. 2004. № 28. Ст. 2880.
[20]. Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" / Нов. ред. // СЗ. 2018. № 1 ч. I. Ст. 19.
[21]. The Counselor of Embassy in Spain to the Secretary of State No. X– 61 Valencia, March 6, 1937.
[22]. Гонионский С. А. Гаитянская трагедия.- М.: Изд. "Наука", 1974. - 162 с.
[23]. Nicholas Kállay, Hungarian premier: a personal account of a nation’s struggle in the second world war; forew. by C. A. Macartney.- New York: Columbia Univ. P. 1954.
[24]. CIA and Assassinations: The Guatemala 1954 Documents.
[25]. DPRK Briefing Book: North Korea: Migrants, Asylum Seekers and Human Rights Nautilus Institute Special Report: Ellsworth Culver, Mercy Corps International, May 22, 2003.
[26]. Генри Киссинджер. О Китае.- М.: АСТ, 2017.- С. 134-135.
[27]. Из Баку в Швейцарию вывезен правозащитник Эмин Гусейнов // Свобода. 2015. 13 июня.
[28]. Федоритенко Ю.А., Хасанов А. Военный переворот в Чили и шведская дипломатия // Латинская Америка. 2019. Вып. 8. С. 61-73.
[29]. Алексеева Л.М. История инакомыслия в СССР: Новейший период.- М.: «Зацепа».- 2001.- С. 71.
[30]. Огонёк. 1996. № 32. С. 11.
[31]. El gentil comienzo de un drama // Caretas. 1980. № 595. P 16-22.
[32]. Новое поколение. 2002. № 14 (202).
[33]. Чудодеев Ю.В. Крах монархии в Китае.- М.: Ин-т востоковедения РАН, 2013. С. 76-87.
[34]. Foreign Relations оf the US Diplomatic Papers. 1932. The American Republics, Vol. V. 837.00/3295.
ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
Главной юридической книге нашей страны исполнилось 20 лет. В канун юбилея Конституции России, обращая мысленный взор в минувшее, стоит признать, что именно Конституция 1993 года вполне достойно приняла эстафету главного регулятора отечественной государственности. Наша страна оказалась перед лицом тяжелейших испытаний и реальной угрозы общенациональной катастрофы. В России и на всем постсоветском пространстве произошел глубинный раскол. Распад советской державы затронул все стороны общественной жизни. Плановая экономика, которой мы ранее так гордились, неузнаваемо деградировала. Социалистическую собственность рвали на куски приверженцы частной наживы. Преимущества свободного рынка манили людей, которые ждали перемен. Единый народнохозяйственный организм оказался на грани полного краха. Всюду бушевал конституционный кризис, все институты власти были подорваны. Надвигались хаос и распад. В этой ситуации требовались мужество, политическая воля и решимость миллионов образованных, политически зрелых людей России, которые выразили свою волю, создав новый конституционный правопорядок. Действующая Конституция стала итогом большой и интенсивной работы. На основе синтеза многих проектов сначала Конституционной комиссией, а затем Конституционным совещанием был сформирован единый текст, который 12 декабря был вынесен на всенародное голосование. 25 декабря 1993 года, в день ее опубликования, Конституция вступила в силу.
В то время мне довелось быть руководителем юридической группы Секретариата Совета Безопасности Российской Федерации[1]. В мою задачу входило юридическое обеспечение руководства этого органа. В связи с этим практически все государственно-правовые документы системы национальной безопасности того периода разрабатывались с моим непосредственным участием.
Это было удивительное время, период трудной, интересной, в высшей степени сложной и ответственной работы. Трудность состояла в том, что все писалось в оригинале «с чистого листа», ведь аналогов кризисных решений не бывает. Началась новая эпоха, и она диктовала свои законы. Требовалось создать новое право национальной безопасности России. В органах власти тогда были в основном бывшие политработники, крепкие хозяйственники, военнослужащие. Такого, как теперь, количества известных юристов не было. Юрист тогда был редкостью, особенно в тех структурах, где формировались реальные политические решения в области безопасности. Но уникальность ситуации была в том, что каждое слово юриста могло иметь невиданную по нынешним меркам реализацию. Слово профессионала тогда имело вес и силу. Те, кто принимал политические решения, юристов слышали и, как правило, уважали. Но это нас и обязывало. Непозволительно было юридическое пустословие, юристы не имели права на ошибку. На поправки и доработки просто не было времени. Был конституционный кризис — по сути, война за будущее страны. Решения принимались мгновенно, и моментально следовало их юридическое оформление.
9 ноября 1993 года Секретарь Совета Безопасности О.И. Лобов[2] в перерыве совещания в Кремле у Президента пригласил меня в свой кабинет на Старой площади, там уже находились три его заместителя — В.Л. Манилов[3], В.А. Рубанов[4], А.Н. Трошин[5].
— Читал новый проект Конституции? — спросил меня Секретарь. — Что можешь сказать?
Объяснять, что на тот момент существовало как минимум несколько десятков альтернативных рабочих проектов Конституции, было неуместно. Да тогда и не принято было уходить от прямого ответа.
— Читал, — ответил я, — могу сказать, что в имеющихся проектах нет норм о безопасности. Считаю, что в Конституции должна быть отдельная статья о государственной безопасности и обороне .
Если сейчас заглянуть в стенограммы Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации и Конституционного совещания, то увидим, что действительно разработчики проекта, представленного на подпись Президенту, упустили эту «маленькую деталь». Увлекшись демократическими изысканиями о правах и свободах, они забыли про государственную безопасность. А ведь без нее не бывает ни прав, ни свобод человека.
— Времени на написание статьи у нас нет, — сказал Секретарь. — У меня всего две минуты, на совещание к Ельцину я должен вернуться с конкретной формулировкой[6]. Это был день, когда в самом ближайшем окружении своих помощников Президент принимал решение, какой текст подписывать в печать, и только он мог внести в проект окончательные правки.
Вот тогда-то мной и была написана строка, ставшая впоследствии пунктом «ж» статьи 83 Конституции. Данной нормой устанавливалось, что глава государства — Президент Российской Федерации «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом». Меня поддержал заместитель Секретаря Совета Безопасности генерал В.Л. Манилов. Он также предложил внести фразу о том, что Президент «утверждает военную доктрину Российской Федерации», которая стала потом пунктом «з» статьи 83.
С этими формулировками Секретарь Совета Безопасности вернулся в Кремль, а на следующее утро 10 ноября 1993 года в газетах «Российские вести» и «Российская газета» уже с этими формулировками и был опубликован проект Конституции, текст которой согласно Указу Президента Российской Федерации[7] был вынесен на общероссийское голосование.
По прошествии стольких лет мне нисколько не стыдно за эти формулировки. Скорее наоборот, до сих пор вызывает удивление, что за считанные мгновения тогда удалось сформулировать и обеспечить принятие главой государства верного юридического решения. Эти формулировки послужили добротной основой формирования целой отрасли российского права — права национальной безопасности.
Теперь вполне отчетливо видно, что действующая Конституция России сохранила демократические, интернациональные и гуманистические идеалы народов нашей страны и вместе с тем стала стержнем строительства сильного и крепкого государства. Конституция явилась не просто юридическим актом, а важнейшим методологическим документом строительства правового государства. Она вобрала в себя весь предшествовавший исторический опыт российского законодательства, образцы лучших зарубежных достижений конституционализма и, по существу, открыла новый горизонт прогрессивного развития отечественной правовой системы.
С принятием Конституции была сформирована система обеспечения национальной безопасности, определены полномочия органов государственной власти, законодательно закреплен статус Совета Безопасности Российской Федерации и его рабочих органов. После вступления в силу Конституции Совет Безопасности трансформировался из аморфного координирующего органа с ситуативным статусом в конституционный орган президентской власти[8]. С учетом норм Конституции был признан недействующим и не подлежащим применению ряд норм Закона 1992 года «О безопасности»[9], относивших деятельность Совета Безопасности к сфере полномочий парламента[10]. В результате функция определения состава Совета Безопасности и руководство им перешли в исключительное ведение главы государства.
Жизнь подтвердила правоту этого решения. Деятельность Совета Безопасности строилась в соответствии с теми фундаментальными задачами, которые России приходилось решать в конкретной исторической обстановке как внутри страны, так и на международной арене. Грандиозные по значимости, сложности и масштабам функции обеспечения безопасности потребовали совместных усилий всех общественных и государственных структур. Но создать действующую модель обеспечения национальных интересов и безопасности страны удалось не сразу, на это ушли десятилетия. Достаточно сказать, что Совет Безопасности обрел свой полноценный конституционный правовой статус только недавно, в 2010 году, когда был принят Федеральный закон «О безопасности», в котором наконец-то появилась глава «Статус Совета Безопасности Российской Федерации»[11].
Но и спустя двадцатилетие эту задачу, на мой взгляд, нельзя считать полностью решенной. Безопасности никогда не бывает много. Безопасность легко потерять, памятуя историю распада великой и мощной страны — Советского Союза. Мировой опыт показывает, что сформировать отлаженный механизм защиты государственной безопасности крайне трудно. Конституция создала правовую основу для решения этих задач.
Законодательная база обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в основном сформирована. Приняты федеральные законы, направленные на борьбу с терроризмом и экстремизмом, противодействие коррупции и незаконной миграции, обеспечение экономической, информационной и иных аспектов безопасности. Система правовых актов в сфере национальной безопасности сегодня — это Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Национальный план по противодействию коррупции, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Морская доктрина Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, Основы пограничной политики и ряд других нормативных правовых документов. Тем не менее в этих актах имеются серьезные нестыковки и противоречия. В связи
с этим федеральные структуры обеспечения национальной безопасности не решают всех проблем данной сферы потому, что они имеют чрезмерную внутриведомственную ориентированность. Замыкаться и далее на «отраслевых» аспектах национальной безопасности — непродуктивно. Назрела необходимость пересмотра действующего порядка координации разработки решений во внутри- и внешнеполитической сферах Российской Федерации. Переналадка инструментария подготовки ключевых решений в упомянутых сферах вписывается в задачу повышения эффективности вертикали власти.
«Безопасность» и как термин, и как смысловое содержание должна перестать быть принадлежностью только силовых структур. К сожалению, российская Стратегия национальной безопасности — это по-прежнему перечень угроз силового свойства. На деле же безопасность — это забота всех сфер государства, а не его отдельных ведомств.
Несмотря на то, что функции Совета Безопасности определены в законе, не следует считать, что во всех случаях их наличие гарантирует тщательный анализ складывающейся стратегической обстановки в стране и в мире. Даже такому органу трудно увидеть всю палитру опасностей, угрожающих самому существованию России, и сформулировать необходимую нашей стране перспективную национальную стратегию и на ее базе — главные составляющие внутренней и внешней политики.
Совет Безопасности не должен быть совещательным органом. Он должен стать конституционным органом управления в сфере безопасности, научнопрактическим центром выработки перспективной внутренней и внешней стратегии, которая не должна оперировать среднесрочными параметрами трехлетнего бюджета или очередных выборов. Политика безопасности должна прогнозироваться и просчитываться на несколько десятилетий вперед.
Полагаю, что реализации этих идей может способствовать принятие федерального конституционного закона о Совете Безопасности. Исходя из изначального смысла конституционной нормы, стране нужен сильный Совет Безопасности. Необходим общенациональный коллегиальный орган управления во внутриполитической и международной сферах безопасности. Решения Совета Безопасности должны иметь не рекомендательную, а нормативно-распорядительную силу. Глава государства должен опираться не только на разделенную систему органов власти, но иметь свой, непосредственно работающий при нем эффективный координирующий механизм всех уровней власти, осуществления конституционных полномочий в любых ситуациях.
Аппарат Совета Безопасности вполне мог бы стать органом стратегического планирования геополитических, геоэкономических и иных глобальных решений, касающихся защиты долгосрочных национальных и международных интересов России. Он призван стать эффективно работающим механизмом повседневной координации, который в буквальном смысле слова обязан требовать, контролировать и информировать общество о том, как осуществляются конкретные меры национальной безопасности всеми без исключения структурами власти и местного самоуправления.
Задачу по обеспечению национальной безопасности следует видеть в качестве отправной точки для выработки любого конкретного направления в правовой стратегии государства. Презумпция национальной безопасности должна стать основным принципом правотворчества, мерой общественно-государственного качества каждого закона, его способности эффективно служить согласованию и удовлетворению интересов личности, общества и государства. Именно эти идеи позволяет реализовать ныне действующая Конституция Российской Федерации. Достижение большей безопасности государства — необычайно трудный стратегический вызов, который требует огромных ресурсов, скоординированных и сосредоточенных усилий всего российского общества, федеральных властей и местных органов, частного сектора и каждого из российских граждан.
Основным условием безопасности была и останется конституционная законность. Конституция сегодня — это юридический императив; жесткий, несгибаемый внутренний стержень всего законодательства и правоотношений в государстве.
В настоящее время далеко не все вопросы безопасности разрешены и поставлены на должный уровень. Поэтому дать на них ответ еще предстоит. Юридическому сообществу нужно немало потрудиться в этой сложной и деликатной сфере. В конечном итоге любые государственные преобразования, реформы оправдываются только утверждением справедливости, которую они гарантируют людям. Укрепление демократических правовых гарантий справедливости ведет только к укреплению государства и общества, а их отсутствие — к саморазрушению. Конституция позволяет обществу объединиться на принципах правового гуманизма, заложенных в ней, осознать смысл и предназначение законности, спокойного и безопасного течения жизни каждого человека... Она позволяет нам делать свою жизнь самим, делать ее более свободной, вольной и красивой так, как изящно и емко это выразил наш великий поэт А.С. Пушкин: «Свободною душой закон боготворить». Прекрасные слова. В этих четырех словах гения, на мой взгляд, содержится юридический императив безопасности. Он непревзойденным образом отражает смысл конституционализма и законности. Когда власть и общество «свободны душой» — свободны от пороков и ошибок, тогда они способны осознать право как самый надежный, долговременный стержень безопасности, как естественную основу нормального существования каждой личности, общества, государства и всей системы межгосударственных отношений. Именно об этом призван напомнить юбилей российской Конституции.
_________________________
[1] Распоряжения Администрации Президента Российской Федерации от 2 сентября 1993 года № 940 и от 2 ноября 1993 года № 1201.
[2] Назначен Указом Президента Российской Федерации от 18 сентября 1993 года № 1397.
[3] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 704-рп.
[4] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 9 августа 1993 года № 556-рп.
[5] Назначен распоряжением Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 703-рп.
[6] См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.) / Под общей редакцией О.Г. Румянцева, в 6 т. — Т. 4, 1993 год. Кн. 3: июль-декабрь 1993 года. — М., 2007.
[7] Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. № 1845 «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4332.
[8] См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 20 лет. — М., 2012. С. 9, 70—77.
[9] Закон РСФСР «О безопасности» от 5 марта 1992 года № 2446-1 // Российская газета. 1992. 6 мая. № 103.
[10] Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст. 5086.
[11] Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.
МАРЬИН Евгений Владимирович, кандидат юридических наук, доцент.
Объектами оценки, согласно 5 статье Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» являются материальные объекты (вещи); комплекс вещей, представляющих собой имущество лица, а также движимое или недвижимое имущество, включая предприятия; право собственности и прочие вещные права на имущество или отдельные вещи из совокупности имущества; обязанности, долги, права требования, труд, услуга, сведения; прочие объекты гражданских прав, касательно которых законодательство Российской Федерации постановило право их участия в гражданском обороте[1].
Недвижимое имущество включает в себя земельные участки, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также все, что неразрывно связано с землей, иначе говоря, объекты, перемещение которых без непоправимого вреда их предназначению и использованию невозможно. Перечень объектов, относящихся к недвижимому имуществу, установлен в статье 130 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации [2]. В этом исследовании мы рассмотрим подробнее земельный участок как объект оценочной деятельности.
Обычно определения «земля» и «земельный участок» описывают один и тот же объект, но на самом деле это две разные категории. Например, понятие земельный участок может быть употреблено касаемо части земной поверхности, которая была подвержена работам по охране земель, вследствие чего участок был улучшен и может быть использован в соответствии с категорией земель и видом разрешенного использования.
Термин земля касается тех участков, которые не были эксплуатируемы, а соответственно работ по охране земель и улучшению там не производилось [3]. В нашем законодательстве нет юридического определения понятия «земля», но его можно отыскать в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения», в котором говорится, что земля является одной из самых важных частей окружающей природной среды, которой присущи такие характеристики как пространство, климат, рельеф, почвенный покров, растительный покров, участки недр, водные ресурсы; земля выступает в роли главного средства, применяемого в сельском и лесном хозяйстве, а также площадью, пригодной для обустройства производственных комплексов для всех видов хозяйства [3].
Исходя из этого определения, трудно сказать, что земля – это объект гражданско-правовых отношений [5]. Такой термин, как земля, отсутствует и в экономико-юридическом словаре, однако есть понятие земель: земли - это ресурс, который используется в целях сельского хозяйства, для возведения жилых зданий, городских поселений, железнодорожных путей, а также является важной частью производственной деятельности, в которую также входит трудовой ресурс, капиталовложения и компоненты окружающей природы [6]. Опираясь на суждение О.И. Крассова, земля не может быть объектом земельных отношений или же отношений собственности, или каких—либо других, если рассматривается как природный ресурс или природный объект [7].
Эксперты в области земельного права считают, что в большинстве случаев только конкретный земельный участок будет объектом земельных отношений. Определение земли, как считают профессионалы, довольно абстрактное суждение, описывающее исключительно взаимосвязь с окружающей средой; это лишь земельные участки, которые соотносят в один вид по функциональному назначению; определение земельного участка равнозначно понятию земли, упрощая понимание данной категории. [8] Абсолютно очевидно, что необходимо отличать землю и как объект, и как ресурс, так как это основа существования людей, как пространственно-территориальный базис для осуществления жизнедеятельности, а также как объект юридических отношений [9].
Затруднение, которое связывают с понятием земельного участка, как никогда актуально, ведь правильность применения норм права находится в прямой зависимости от правильности понимания данного определения. Земельный участок можно рассматривать с различных сторон, не только как объект охраны и рационального использования, но и как объект недвижимого имущества. Определение земельного участка закреплено в Земельном кодексе Российской Федерации, статья пятая пункт третий: земельный участок как объект прав на землю представляет собой недвижимую вещь, которая является частью земной поверхности и обладает рядом уникальных характеристик, определяющих ее как индивидуальную вещь.
Вещи, неповторимые в силу естественных особенностей, также называемые уникальными вещами, а также вещи, ставшие индивидуальными, вследствие воздействия участников гражданского оборота – все они относятся к индивидуально определенным вещам [10].
Любое недвижимое имущество является уникальным объектом, которому присущи свои уникальные характеристики, в силу особенностей, характерных для объекта: местоположение границ, кадастровый номер и прочие [11]. Основной, на наш взгляд, характеристикой объекта недвижимости, оказывающей влияние на кадастровую стоимость земельного участка при её формировании, является его местоположение и целевое назначение.
В Российской Федерации земли подразделяются по целевому назначению, что определяется статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, которая гласит, что существует всего семь категорий земли. Вид разрешенного использования также является важным критерием. Эти критерии определены в «Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков» (от 01.09.2014 № 540), в соответствии с которым выделяются 113 различных вида разрешенного использования земель - данная характеристика также важна при кадастровой оценке земли.
Следующим определяется уникальность и специфика объекта оценки:
а) земля невоспроизводима по своей сути, чем обладают другие объекты недвижимого имущества;
б) все земельные участки зафиксированы в пространстве;
в) земли можно использовать с разными целями:
- Основное производственное средство. Земли сельского хозяйства и лесного фонда применяются для производства сырья, необходимого во многих отраслях;
- Пространство, используемое для социального и экономического развития. То есть земля выступает в роли пространственно-территориального базиса для других объектов недвижимого имущества;
г) земля обеспечивает экологическую защиту, является основой среды обитания людей. По этой причине в большинстве государств органы власти урегулируют использование земли и как природного ресурса, и как хозяйственного объекта;
д) амортизация неприменима к оценке стоимости земли, так как срок пользования объектом неограничен, в отличие от других объектов недвижимого имущества. По этой причине именно стоимость земли, а не другой недвижимости год от года растет, ведь земля ресурс исчерпаемый;
е) в Конституции Российской Федерации закреплено, что земля является основой жизни народов Российской Федерации, следовательно, использование и охрана земли в Российской Федерации осуществляется с учетом данной нормы.[12].
Принимая во внимание платность использования земель в Российской Федерации, закрепленную в 65 статье Земельного кодекса, необходим образец, с помощью которого можно установить цену использования.
Таким образом, в 65 статье пункте пятом Земельного Кодекса Российской Федерации сказано, что установка кадастровой стоимости для налогообложения необходима. Не менее важной деталью является применение этой стоимости для установления платы за аренду земельного участка, на праве собственности принадлежащего государству или муниципальному образованию.[13]
Обращая внимание на то, что земельные участки, как и иные объекты недвижимости, считаются основными и наиболее дорогостоящими предметами рыночных отношений, на которые возникают различные права собственности, являются уникальными объектами, осуществление жизнедеятельности, в отсутствие которых не представляется возможным, а значит, требуется иметь определенную, стабильно функционирующую систему, позволяющую установить любую стоимость на данный объект недвижимого имущества. На данный момент настоящие Федеральные законы исправно выполняют данную задачу.
Автор: Марьин Евгений Владимирович, кандидат юридических наук, доцент. Доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости ФГБОУ ВО «Московский государственный университет геодезии и картографии» (МИИГАиК).
Аннотация: В статье речь идет о том, что земельные участки, как и иные объекты недвижимости, считаются основными и наиболее дорогостоящими предметами рыночных отношений, на которые возникают различные права собственности, являются уникальными объектами, осуществление жизнедеятельности, в отсутствие которых не представляется возможным, а значит, требуется иметь определенную, стабильно функционирующую систему, позволяющую установить любую стоимость на данный объект недвижимого имущества.
Ключевые слова: кадастр, регулирование земельной собственности, земельный налог, кадастровая, недвижимость, кадастровая оценка.
Legal support of a land plot as an object of state cadastral valuation
Author: Eugene V. Marin, candidate of law, associate Professor. (MIIGAiK)
Abstract: the article deals with the fact that land plots, as well as other real estate objects, are considered the main and most expensive items of market relations, on which various property rights arise, are unique objects, the implementation of life activities, in the absence of which it is not possible, and therefore it is necessary to have a certain, stable functioning system that allows you to set any value for this object of real estate.
Keywords: cadastre, land property regulation, land tax, cadastral, real estate, cadastral valuation.
Сноски и примечания
[1]. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ). 1998. № 31. Ст. 3813.
[2]. Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ. 1994. № 32. Ст. 3301.
[3]. Асаул А.Н. Экономика недвижимости: Учебник для вузов / Асаул А.Н. - 3-е изд., исправл. - СПб.: АНО «ИПЭВ». 2009. - 304 с.
[4]. ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения" (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 № 3453). - М.: Издательство стандартов, 1986.
[5] Киевич А.В. Социальная сфера как драйвер экономического роста // Современные аспекты экономики. 2017. № 12 (244). С. 93-98.
[6]. Азрилиян А.Н. Новый экономический и юридический словарь: 10 тыс. терминов– М.- 2003. – 469 с.
[7]. Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. – 2011. - №4. - С. 2.
[8]. Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Некоторые вопросы теории земельного права в свете нового Земельного кодекса Российской Федерации // Новая правовая мысль. - 2014. - № 1. - С. 28-29.
[9]. Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. – 2011. - №4. - С. 2.
[10]. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ. 2001. № 44. Ст. 4147.
[11]. Труфанова С.А. Анализ применения концепции стоимостного подхода к совершенствованию системы управления муниципальной недвижимостью. Сборник трудов к десятилетию кафедры Оценочной деятельности, фондового рынка и налогообложения / Труфанова С.А. – М.: Мос. фин-пром. ун-т «Синергия». - 2013. – 150 с.
[12]. Петров В.И. Оценка стоимости недвижимости: Учебное пособие / Петров В.И. - М.: Кнорус, 2007. – 208 с.
[13]. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ. 2001. № 44. Ст. 4147.