Kremlin 01ГРАНКИН Игорь Васильевич, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

 

Конституционное регулирование порядка формирования и деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации существенно ослаблено его непризнанием контрольным органом на конституционном уровне. В статье 94 Конституции Российской Федерации российский парламент характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации. Таким образом, под сомнение поставлено неотъемлемое право парламента контролировать исполнение принятых им законов. Недопустимость контроля со стороны Федерального Собрания за исполнением федеральных законов подтверждается и включением в Конституцию Российской Федерации архаичного принципа разделения властей, трактуемого как самостоятельность законодательной и исполнительной власти, что не согласовывается с принципом единства системы государственной власти. В то же время в Конституции Российской Федерации заложены отдельные элементы парламентского контроля, а именно: право палат Федерального Собрания на формирование Счетной палаты Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, право Государственной Думы на выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности, а Совета Федерации - на принятие решения об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Контрольная составляющая проявляется также в утверждении Советом Федерации ряда указов Президента Российской Федерации и в праве Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Однако соответствующие конституционные нормы не позволяют сформировать цельное представление о содержании и направлениях парламентского контроля, его особенностях и методах достижения целей контрольной деятельности российского парламента.

Начиная с 1994 года этот недостаток Конституции Российской Федерации устранялся путем принятия ряда федеральных законов. Прежде всего уже в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № 3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[1] парламентариям было предоставлено право внесения запросов, участия в парламентских слушаниях, а в дальнейшем — обращения с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании палаты, обращения к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры к немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, участия в комиссиях для проведения парламентских расследований. В Федеральном законе от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке» был определен один из содержательных аспектов парламентского контроля. В этом Законе было установлено, что парламент должен осуществлять контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации[2].

Важное значение для расширения законодательных условий парламентского контроля имеет Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В его статье 40 была установлена законодательная гарантия получения от Правительства Российской Федерации по запросам комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации информации о состоянии исполнения законодательства[3]. Эти вопросы нашли отражение и в других законодательных актах.

В первое десятилетие своей деятельности Государственная Дума активно создавала комиссии по расследованию важных политико-правовых событий, имевших негативные последствия. В числе таких комиссий были комиссии для проверки фактов нарушения избирательного законодательства при проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области (1996 г.), а также для проверки участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности (1997 г.). Всего депутатами Государственной Думы I-IVсозывов было создано более двух десятков комиссий для расследования причин различных существенных нарушений законодательства. Несколько подобных комиссий в этот же период создал Совет Федерации.

Переход формирования Государственной Думы на основе партийных списков не стимулировал контрольную деятельность парламента. Государственная Дума V и VI созывов практически прекратила указанную деятельность, а Совет Федерации сосредоточил свою контрольную деятельность на правовом мониторинге. Ее результатом были ежегодные доклады в 2004—2008 годах «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В определенной степени такое положение дел было обусловлено тем, что главными регуляторами организации временных комиссий по проверке нарушений законодательства и мониторинговой деятельности были соответственно Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы. Однако регулирования внешней контрольной деятельности парламента внутренними подзаконными актами было явно недостаточно, так как субъектами проверок были не подведомственные им и их структурным подразделениям органы и организации.

Легализация парламентской деятельности по расследованию негативных государственно-общественных фактов произошла путем принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[4]. Этот Закон предназначен для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением палатами парламента деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. По нашему мнению, он примечателен тем, что на законодательном уровне признавалось право парламента контролировать деятельность Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и других органов «по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования». В соответствии с названным Законом таковыми основаниями являются факты грубого и массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Прямо скажем, диапазон парламентских расследований первоначально был весьма узким. Пожалуй, поэтому за годы действия данного Закона палаты Федерального Собрания лишь однажды создали следственную комиссию. Так, в сентябре 2009 года они образовали парламентскую комиссию для расследования причин техногенной аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, повлекшей гибель 75 человек и нанесшей крупный материальный ущерб. Вскрыв причины аварии, комиссия обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о возбуждении уголовного дела в отношении должностных лиц, допустивших техногенную аварию. Лишь через три года завершилось следствие по этому делу[5], что, пожалуй, принизило роль парламентской комиссии, установившей причины трагедии, случившейся по вине бывшего руководства Саяно-Шушенской ГЭС.

В научной литературе обращалось внимание на недостатки Федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации». Так, к примеру, вскоре после его издания С.А. Авакьян не без оснований отметил, что недостаточно широкая компетенция комиссии в значительной степени нейтрализует институт парламентских расследований[6]. Возможно, голос ученых был услышан парламентариями. Во всяком случае Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 88-ФЗ внесены важные изменения в названный Закон. Этим Законом расширен предмет парламентских расследований. Теперь таковые могут проводиться по фактам нарушения финансовой дисциплины, выразившихся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной собственностью[7]. Вполне очевидно, что расширение предмета парламентских расследований актуализирует Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентских расследованиях». Ведь законы принимаются для того, чтобы использовать их возможности для обеспечения надлежащего правопорядка, включая борьбу с расхитителями бюджетных средств и федеральной собственности. Таковых, как известно, немало. Значит, есть потребность в работе парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения финансовой дисциплины.

Особо важным правовым событием минувшего года для укрепления правовой основы российского парламентаризма стало принятие Федерального Закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[8]. Этот Закон существенно расширяет возможности Федерального Собрания в его деятельности по обеспечению соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федерального законодательства, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также по укреплению законности и правопорядка и противодействию коррупции. В число целей парламентского контроля включены: выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления, изучение практики применения законодательства, выработка рекомендаций по его совершенствованию и повышению эффективности. Данный набор целей парламентского контроля значительно шире по сравнению с целями парламентского расследования, что вполне естественно. Ведь парламентское расследование является одним из направлений парламентского контроля. Этот вывод подтверждается и самим Федеральным законом № 77-ФЗ, которым в содержание парламентского контроля включено проведение парламентского расследования.

Однако в данном Законе не выделены такие направления парламентского контроля, как проверки и мониторинг, хотя это следовало бы сделать. Ведь если названо одно направление парламентского контроля — расследование, то вполне логично назвать и другие его направления. Кроме того, без проведения проверок и мониторинга вряд ли возможно достижение целей, установленных Федеральным законом «О парламентском контроле»[9].

Проведение проверок и мониторинга обеспечивает сбор максимально объективной информации о практике применения законодательства органами исполнительной власти, состоянии законности и правопорядка. Владение такой информацией позволило бы повысить эффективность многих форм парламентского контроля, определенных в статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ, к примеру, таких, как рассмотрение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, заслушивание отчетов Правительства или докладов председателя Центрального банка Российской Федерации. Если палаты парламента или его структурные подразделения не обладают собственной объективной информацией о деятельности заслушиваемого органа, вряд ли можно дать объективную оценку деятельности этого органа. Да и сложно представить, как можно достичь таких целей парламентского контроля, как «привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения» без предварительной обстоятельной проверки или мониторинга их деятельности.

Само по себе рассмотрение или заслушивание отчета какого-либо органа, а также информации руководителей и должностных лиц федеральных государственных органов — это завершающая стадия парламентского контроля. Пока же Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ именно этой стадией ограничивает правомочия палат Федерального Собрания Российской Федерации. Лишь парламентские комиссии по расследованию обладают полным объемом правомочий, реализация которых позволяет надлежащим образом расследовать факты и обстоятельства, послужившие основанием для парламентского расследования.

Таким образом, очевиден резерв для совершенствования иных направлений парламентского контроля. В изданной в 2013 году монографии «Парламентское право России» вполне обоснованно отмечается, что законодательные органы часто проводят правовой мониторинг в рамках осуществления контроля как за исполнительной властью (запросы, отчеты), так и за исполнением законов. Это важное направление парламентского контроля следовало бы активно развивать и палатам Федерального Собрания Российской Федерации.

Весьма важно, что в Федеральном законе от № 77-ФЗ установлен четкий порядок осуществления парламентского контроля в бюджетной сфере, вклю-
чающий предварительный, текущий и последующий контроль. При этом залогом успешного парламентского контроля в бюджетной сфере является деятельность Счетной палаты Российской Федерации, обеспечивающей парламентариев объективной оценкой о состоянии расходования бюджетных средств. Этот порядок целесообразно распространить на иные направления парламентского контроля.

При изучении практики применения законодательства Российской Федерации оценку подконтрольной сферы могли бы давать временные комиссии, образуемые палатами Федерального Собрания по рекомендациям соответствующих комитетов. При этом в такие комиссии следовало бы включать руководящих и ответственных работников постоянных аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации. Их участие в осуществлении парламентского контроля позволило бы обеспечивать получение максимально объективной информации о практике применения отдельных федеральных законов, а следовательно, и достижение целей, закрепленных в Федеральном Законе от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ.

В обстоятельном изучении практики применения законодательства видятся важные условия повышения его стабильности и эффективности. Пока же этих качеств недостает ныне действующим федеральным законам. Постоянным внесением изменений, например, в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно снижена его регулятивная функция, что негативно отражается на состоянии местного самоуправления и благосостоянии населения большинства муниципальных образований.

В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря минувшего года Президент РФ обратил внимание парламентариев на необходимость совершенствования организации местного самоуправления[10]. Думается, что разработке законодательных мер по решению этой важной задачи должен предшествовать обстоятельный мониторинг исполнения уже действующих законодательных актов федерального уровня. Лишь по итогам такой работы, на наш взгляд, можно разработать новое стабильное законодательство о местном самоуправлении, отражающее потребности как населения, так и государства.

Парламентский контроль — это одна из основных функций парламента, его структурных подразделений, парламентариев и специальных органов, созданных самим парламентом на основе законодательства, осуществляемая путем проверок и мониторинга исполнения органами исполнительной власти, а в необходимых случаях и расследования их действий, повлекших негативные последствия и нанесших существенный ущерб интересам государства и общества. Исходя из такого понимания сущности парламентского контроля, вряд ли можно относить к формам парламентского контроля назначение на должности и освобождение от должности председателя Счетной палаты Российской Федерации и других ее должностных лиц, как это сделано
в статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ. Вполне очевидно, что в таких случаях осуществляется работа по расстановке кадров, а не контрольная деятельность.

В статье 12 анализируемого Закона предусмотрено участие представителей палат Федерального Собрания в правительственных комиссиях по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий по решению Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, такое «сотрудничество» не соответствует принципу разделения властей. Кроме того, во-первых, нет ясности в вопросе о том, какими полномочиями наделяется в таких случаях парламентарий. Во-вторых, не очевидны причины «объединения» парламентского и правительственного контроля. В-третьих, вряд ли обоснованно возлагать на представителя палаты Федерального Собрания обязанность отчитываться на заседании соответствующего профильного комитета об итогах деятельности всей правительственной комиссии. Представляется, что более логично требовать от него отчета о своей личной работе в этой комиссии.

Ценность любого закона определяется его использованием в практической деятельности субъектами закона. Со времени принятия Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ прошло немногим более полугода. Практика покажет его значимость в развитии российского парламентаризма. Хотелось, чтобы Федеральное Собрание более активно использовало этот Закон в своей деятельности и чтобы его не постигла судьба Федерального закона о парламентских расследованиях, который за почти десятилетний период своего существования лишь один раз использовался парламентариями.

Судя по сообщениям средств массовой информации, парламентариями ведется разработка федерального конституционного закона о российском парламенте. Пожалуй, необходимость принятия именно федерального конституционного закона о Федеральном Собрании, а не федерального закона, попытки разработать который предпринимались в 90-е годы минувшего столетия, уже давно назрела. Однако при наличии конституционного закона, на наш взгляд, нецелесообразно иметь законы, регулирующие отдельные направления парламентской деятельности. Думается, что федеральный закон «О парламентском контроле», а также федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» следует включить составными частями в разрабатываемый федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Это позволило бы сделать закон о российском парламенте комплексным правовым актом, что повысило бы его регулятивное предназначение. Кроме того, более очевидной стала бы потребность изменения редакции статьи 94 Конституции Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание характеризуется только как представительный и законодательный орган Российской Федерации. По нашему мнению, в данной статье следовало бы указать, что парламент России является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти Российской Федерации.

Более качественному осуществлению названных функций способствовало бы снятие закрепленного в части 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации ограничения на проведение палатами Федерального Собрания совместных заседаний. Сейчас же без каких-либо объективных оснований они могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Кроме того, без должных объективных оснований на конституционном уровне разграничиваются предметы ведения Совета Федерации и Государственной Думы и не определена общая компетенция парламента.

Вполне очевидно, что более значимым событием и соответственно более эффективным с точки зрения парламентского контроля были бы заслушивания отчетов и докладов Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и докладов Генерального прокурора Российской Федерации на совместных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Отчет Правительства Российской Федерации важен не только для Государственной Думы, как это предусмотрено сейчас, но и для Совета Федерации. В свою очередь, доклад Генерального прокурора Российской Федерации представляет интерес не только для Совета Федерации, как это предусмотрено сейчас, но и для Государственной Думы. Ведь обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации как основные субъекты парламентского контроля имеют законодательно установленную в Федеральном законе от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ единую цель — укрепление законности и правопорядка. Однако лишь одна палата — Совет Федерации вправе заслушивать Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Такой подход только усложняет достижение названной цели и не способствует укреплению парламентаризма в нашей стране. А потребность в этом имеется. Федеральному Собранию Российской Федерации многонациональный народ Российской Федерации доверил осуществлять законодательную власть. Оправдать такое доверие может только сильный парламент, наделенный широкими полномочиями как по принятию законов, так и контролю за их применением органами исполнительной власти.


[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.

[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.

[5] См.: Российская газета. 2012. 13 июня.

[6] См.: Авакьян С.А. Столетие российского парламентаризма: истоки и современность // Российская Федерация — сегодня. 2006. № 9. С. 4.

[7] Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2315.

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2304.

[9] Проверки и мониторинг, равно как и расследование, имеют многогранную природу. Применительно к деятельности законодательных органов они характеризуются как направления парламентского контроля, как метод достижения целей парламентского контроля и как его формы. О сущности парламентского контроля см., напр.: Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации / Курс лекций. — М., 2010. С. 241—261; Парламентское право России. Монография (под редакцией Т. Я. Хабриевой). — М., 2013.

[10] Российская газета. 2013. 13 декабря.

Honor LawuerИСАКОВ Владимир Борисович, заведующий кафедрой теории права и сравнительного правоведения Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Раздел о свободах, правах и обязанностях в конституции любого государства выполняет ряд важных функций: фиксирует права и свободы, является основой для развития текущего законодательства, выполняет воспитательную и идеологическую функции и ряд других. В этом разделе конституции, являющемся результатом совместной деятельности политиков, общественных деятелей, ученых, неизбежно отражается конституционный идеал своего времени — идеал свободной личности[1]. Посмотрим с этой точки зрения на советские конституции 1936 и 1977 годов. Каковы особенности отраженного в них конституционного идеала?

Бесспорно, в упомянутых конституциях мы найдем немало позитивных для своего времени моментов. В их числе подчеркнуты высокий социальный статус человека труда, закрепление широкого круга социальных прав, идея о том, что права должны не только провозглашаться и закрепляться законодательно, но и гарантироваться (я оставляю в стороне вопрос, насколько реальными были гарантии, провозглашенные в этих конституциях); наконец, это последовательно проведенная через текст советских конституций идея единства прав и обязанностей.

Таков, если коротко сказать, «позитив». Но с позиции сегодняшнего дня отчетливо видны и негативные стороны тогдашнего «конституционного идеала», его слабости и уязвимые стороны. Назову лишь основные, наиболее очевидные.

Это предельная «идеологизированность» Конституции — неразрывная связь правовых положений с марксистско-ленинской идеологией в ее огрубленном и примитивизированном советском варианте.

Это положение о том, что права и свободы предоставляются гражданам «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя», а фактически, как оказалось на деле, для обеспечения и защиты интересов правящей партийно-советской бюрократии.

Это положение о том, что «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза» — юридическое закрепление монопольного положения коммунистической партии в политической системе, а фактически — попытка консервирования «на веки вечные» сложившейся к 1977 году политической системы.

Это примитивно социологическая трактовка ряда базовых понятий и терминов Конституции (прежде всего категории «трудящиеся», которыми, например, не считали частных предпринимателей).

Это формально предоставляемые Конституцией права и свободы (свободы слова, печати, митингов, шествий и демонстраций), которые, вопреки торжественным обещаниям, были отнюдь не гарантированы, напротив, было сделано все, чтобы советские граждане этими правами и свободами не пользовались.

Это предельное «огосударствление» механизма реализации социальноэкономических прав, который был полностью завязан на государственные структуры и институты: можно сказать, что государство сопровождало гражданина от первого крика до последнего вздоха.

Наконец, это отсутствие эффективного механизма защиты прав и свобод: принципа непосредственного действия Конституции, института Конституционного Суда; блокирование международных институтов защиты прав и свобод.

Таким образом, можно констатировать, что между идеалом свободной личности, провозглашенным идеологами советского строя и отраженным в текстах советских конституций, и реализацией этих идеалов в политико-правовой практике существовало глубокое многоплановое противоречие, которое в совокупности с другими обстоятельствами и послужило одной из причин краха советского строя и советских конституций.

Поставим следующий вопрос: каковы основные черты нового конституционного идеала свободной личности, который нашел отражение в действующей Конституции России 1993 года и что случилось с этим идеалом на практике?

Конституционный процесс развивается по своей исторической логике, которая в данном случае особенно прихотлива. В этой связи необходимо отметить, что образ нового конституционного идеала начал формироваться еще на предшествующем этапе конституционного развития и нашел отражение в последних изменениях и дополнениях Конституций СССР и РСФСР[2]. Напомним некоторые факты на этот счет.

23 декабря 1989 года — создается Комитет конституционного надзора СССР из числа специалистов в области политики и права в составе председателя, заместителя председателя и 25 членов, в том числе по одному от каждой союзной республики (первым и единственным председателем этого комитета был избран выдающийся юрист современности, член-корреспондент РАН, профессор С.С. Алексеев).

12 июня 1990 года — принята Декларация о государственном суверенитете, в которой провозглашены демократическое правовое государство, закреплен принцип разделения властей.

16 июня 1990 года — из Конституции РСФСР устраняется статья о руководящей роли КПСС, конституционно закрепляются многопартийность и законность как принципы деятельности всех политических партий и общественных движений.

11 декабря 1990 года — принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР «О жертвах политических репрессий в РСФСР»: признан сам факт репрессий по политическим и идеологическим причинам, репрессии осуждены, Верховному Совету РСФСР и Совету Министров РСФСР даны поручения разработать нормативные акты о реабилитации репрессированных народов и граждан.

15 декабря 1990 года — принят Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, который провозгласил РСФСР демократическим правовым государством, произвел деполитизацию и департизацию раздела Конституции о правах и свободах (было исключено положение о том, что права и свободы даются «в целях укрепления и развития социалистического строя»), закрепил разнообразие и равную защиту всех форм собственности; провозгласил, хотя и с ограничительными оговорками, право собственности на землю; конституционно установил право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду (тем самым была создана конституционная основа для развития в стране частного предпринимательства); учрежден институт Конституционного Суда.

11  июля 1991 года — Съезд народных депутатов РСФСР утвердил Закон о Конституционном Суде РСФСР. Конституционный Суд был наделен широкими полномочиями — более широкими, чем те, которыми он располагает сегодня по Конституции 1993 года.

1 ноября 1991 года — Съезд народных депутатов РСФСР (вторая часть съезда, которая проходила в ноябре) завершил деполитизацию и деидеологизацию Конституции РСФСР, заменил символы государственной власти, установил, что депутаты Верховного Совета РСФСР действуют на постоянной профессиональной основе, учредил институт главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР и суд присяжных.

21 апреля 1992 года — в Конституцию РСФСР внесен пакет поправок, вытекающих из факта распада СССР и существования России в качестве самостоятельного государства, одновременно был конституционно закреплен принцип разделения властей (причем в более последовательном виде, чем в ныне действующей Конституции); модернизирован и приведен в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации раздел Конституции о правах и свободах человека и гражданина; военные трибуналы заменены на военные суды.

Другими словами, еще до принятия новой Конституции России 1993 года новый формирующийся конституционный идеал свободной личности прошел определенный путь развития в текстах прежних советских конституций.

Кратко отметим и некоторые другие достоинства и преимущества конституционного идеала, отраженного в действующей Конституции Российской Федерации. Это закрепление приоритета прав и свобод человека и гражданина, деидеологизация института прав и свобод, непосредственное действие Конституции России, в том числе раздела о правах и свободах, закрепление института Конституционного Суда, учреждение института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и т.д. Разумеется, по реальному функционированию каждого из перечисленных институтов есть немало вопросов и замечаний. Но при всем этом каждый из них — несомненный шаг вперед, ступенька в формировании нового конституционного идеала.

Вместе с тем нельзя пройти мимо того факта, что в Конституцию России 1993 года оказалось внесено немало положений, противоречащих логике нового конституционного идеала, свидетельствующих о том, что в ее содержание в силу разных причин проникли инородные элементы. К числу таких элементов я отношу, в частности, следующие:

деформированность системы разделения властей, при которой Президент России выведен за рамки системы разделения властей;

воспроизведение полностью дискредитировавшей себя советской конструкции «двоевластия» внутри исполнительной власти: одна властная структура, президент, принимает решения, но дистанцируется от их реализации, другая, правительство, формально несет всю полноту ответственности за итоги социально-экономической политики, но не может принимать политических решений;

«зацикленность» Конституции на проблеме разграничения полномочий при полном игнорировании принципов сотрудничества и ответственности властей;

отсутствие конституционного регулирования бюджетного процесса и избирательных процедур (в частности, неопределенность порядка формирования Совета Федерации, который менялся уже несколько раз);

узость и неразвитость положений Конституции об обязанностях граждан;

издевательские, по-другому не скажешь, положения о роспуске Государственной Думы;

противоречащее статье 15 Конституции положение о невыдаче граждан России другому государству, препятствующее осуществлению правосудия (статья 61);

абсурдная для любого суверенного государства идея двойного гражданства (статья 62);

Одним словом, на содержании конституционного идеала в полной мере отразились, да и не могли не отразиться, кризисные условия и обстоятельства, в которых рождалась новая Конституция России.

Немало проблем и в том, как реально воплощается в жизнь новый конституционный идеал, закрепленный в Конституции 1993 года. Возьмем, например, статью 53 Конституции: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Сопоставим это положение с позицией российских судов по делу майора Евсюкова, начальника одного из московских РОВД, который в пьяном виде открыл стрельбу в супермаркете, убил двух и ранил семь человек. Решая вопрос о компенсации вреда потерпевшим, суды посчитали преступление майора Евсюкова действиями частного лица, поскольку Евсюков, хотя и был в форменной одежде, появился в супермаркете в нерабочее время, стрелял не из табельного оружия, но, как выяснилось, вверенными ему по службе патронами.

Подобное понимание судами конституционного права граждан на возмещение вреда трудно оценить иначе, чем издевательство. Группа пострадавших, не добившись компенсации от государства, обратилась в Европейский суд по правам человека[3]. Стоит ли удивляться тому, что Европейский суд по правам человека, принимая решение, в очередной раз предложит Российской Федерации прочитать свою собственную Конституцию?

К сожалению, практически к каждой статье главы Конституции России о правах и свободах человека и гражданина могут быть высказаны более или менее существенные претензии, связанные с их реализацией[4]. Провозгласить новый конституционный идеал свободной личности и торжественно закрепить его в тексте Конституции России оказалось значительно проще, чем реализовать этот идеал в социально-экономической и политико-правовой практике.

Сделаем еще один шаг в наших рассуждениях: попытаемся поразмышлять над тем, в каких направлениях может быть развит конституционный идеал свободного человека и гражданина? Как мог бы выглядеть этот идеал в современных условиях?

Полагаю, во-первых, что должны быть последовательно и системно исправлены очевидные деформации в механизме разделения властей и закреплении прав и свобод человека и гражданина, отмеченные выше (а также ряд других, не затронутых автором в настоящей статье). В будущей Конституции России не должно быть перекосов в закреплении конституционного идеала, вызывающих недоумение и критику как внутри страны, так и на международной арене.

Во-вторых, внимание исследователей, ученых, политиков должен привлечь механизм реализации положений Конституции. Если абсолютно правильные, замечательные, гуманные и демократические положения Конституции России извращаются в текущем законодательстве и подзаконных правовых актах, не применяются на практике судами, то очевидно, что проблема не только в совершенстве юридических формулировок Конституции. Необходимо оторваться от текста Конституции, расширить поле зрения и понять, почему замечательные положения Конституции не раскрываются, а наоборот, получают отпор в текущей государственно-правовой практике? В каком звене (или в каких звеньях) происходит «разрыв связи»? Почему? И существуют ли способы преодоления или хотя бы сокращения этого разрыва?

Наконец, в-третьих, конституционный идеал свободного человека и гражданина на современном этапе должен быть дополнен рядом новых положений, продиктованных практикой государственного и правового развития. Таких положений достаточно много. Я остановлюсь лишь на некоторых, как представляется, наиболее актуальных.

С учетом критической ситуации в сфере борьбы с преступностью полагал бы полезным возродить институт «поражения в правах» — пожизненное лишение права занимать государственные и общественные должности и заниматься определенными видами деятельности для лиц, осужденных за коррупционные и иные подобного рода преступления. Речь идет, разумеется, не о лишении граждан имущественных или политических прав. Речь идет о том, что лица, злоупотребившие доверием общества (например, принявшие участие в фальсификации выборов), должны лишаться этого доверия навсегда.

Полагал бы необходимым отменить сроки давности привлечения к ответственности за определенные виды преступлений (коррупционные, террористические). Иначе получается абсурд: сегодня можно украсть у государства миллиарды, пересидеть за границей несколько лет, а затем вновь появиться в стране в ореоле «жертвы режима», да еще с немалыми, вполне легальными инвестиционными возможностями.

Стоит подумать над тем, чтобы временно отменить презумпцию невиновности для некоторых категорий должностных лиц (чиновников, начиная с определенного уровня), судей, прокуроров, следователей. В России достаточно типичная ситуация выглядит следующим образом: чиновник (а также судья, прокурор, следователь) открыто пользуется имущественным комплексом неизвестного происхождения, юридически оформленным на родственников и членов семьи. Правоохранительные органы не могут или не хотят предъявлять
к ним претензий. Лица, которые могли бы пролить свет на происхождение свалившегося с неба благосостояния, запуганы или «зачищены». Получается в точности в соответствии с поговоркой «не пойман — не вор»: пользуйся имуществом дальше как своим.

В новейшем российском законодательстве сделана попытка установления контроля не только за доходами, но и за расходами должностных лиц. Так, статья 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливает: «Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры при получении материалов, предусмотренных частью 3 статьи 16 настоящего Федерального закона, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, если не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы»[5].

Обращает на себя внимание осторожность и половинчатость формулировок закона: «обращаются в суд с заявлением». А есть ли у суда обязанность удовлетворить подобное заявление?

На наш взгляд, попытка пресекать коррупционную деятельность на этапе заключения лицами крупномасштабных дорогостоящих сделок малоэффективна и в конечном итоге натолкнется на ту же статью 49 Конституции Российской Федерации, закрепляющую презумпцию невиновности. Российское государство пытается создать тяжеловесные, явно неработоспособные механизмы борьбы с коррупцией, вместо того чтобы применить средство, которое уже использовали страны, объявлявшие реальную, а не фиктивную войну коррупции.

Должна быть отменена противоправная, беспрецедентная для цивилизованного общества статья 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи», согласно которой Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий. Можно ли назвать правовым государство, в котором законодательство содержит подобные положения? Данную статью федерального закона вполне можно назвать «бессрочной лицензией» на совершение преступлений. На наш взгляд, необходимо на конституционном уровне закрепить прямо противоположную норму: президент, прекративший исполнение полномочий, не может пользоваться правом неприкосновенности.

Полагал бы необходимым для Российской Федерации ратифицировать Римский статут (подписан Российской Федерацией еще в 2000 году), признав тем самым в полном объеме юрисдикцию Международного уголовного суда в Гааге. С целью повышения ответственности высших должностных лиц за совершение явно незаконных, уголовно наказуемых деяний считал бы целесообразным расширить компетенцию Международного уголовного суда, распространив ее на Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и его заместителей, членов Правительства Российской Федерации, включая министров и руководителей самостоятельных ведомств, а также глав субъектов Российской Федерации с момента прекращения исполнения ими должностных полномочий. Полагал бы, что не только Россия, но и другие государства должны пойти по этому пути.

В условиях очевидного кадрового застоя и утраты динамизма в политической жизни необходимо сделать конституционный принцип для занятия руководящей должности «два срока — не более» универсальным и беспрекословным. Данная статья Конституции должна быть объявлена неприкосновенной и особо защищенной. Не стоит удивляться моей наивности: автор хорошо понимает, что в политике нет ничего святого и неприкосновенного, тем более в России. Жизнь показывает, что всегда найдутся увенчанные высокими званиями «специалисты» и «эксперты», которые оправдают и обелят любое беззаконие, любой произвол. Вместе с тем полагаю, что попытка изменить «неприкосновенную» статью Конституции все же будет создавать инициаторам такого поступка немалые политические и моральные проблемы.

Необходимо закрепить в Конституции норму (и одновременно принять федеральный закон, конкретизирующий ее содержание), запрещающую совместную работу и службу родственников, причем не только в государственных, но и в частных структурах. Это необходимая мера против семейственности, клановости и протекционизма. Проблема, которая была ощутима еще в советский период, выросла сегодня до размеров настоящего бедствия: родственниками забиты руководящие органы корпораций, посты в наблюдательных советах, директоратах, исполнительных органах. Совместная работа и служба родственников может быть разрешена лишь там, где это морально оправдано и экономически целесообразно: в фермерских хозяйствах, на микропредприятиях, в индивидуальном частном предпринимательстве.

В рамках продолжающейся реформы правосудия необходимо учредить «кадровые суды» — дать возможность обжалования и отмены в судебном порядке кадровых решений, нарушающих законодательство и принципы кадровой политики (протекционизм, покровительство, пересаживание дискредитировавшего себя чиновника в новое кресло, увольнение чиновника с целью «освободить место»). Необходимо заложить конституционные основы для защиты государственных служащих, которые сегодня поставлены едва ли не в рабскую зависимость от вышестоящего начальника.

На новом этапе развития Конституции России следует существенно расширить механизмы, обеспечивающие социальную активность и реализацию политических инициатив граждан и организаций. Общественные орга-
низации должны стать активными участниками законодательного процесса. Полагаю, например, что право законодательной инициативы должны получить научно-технические и образовательные организации, такие, например, как Совет ректоров России. В состав этих организаций входят структуры, способные разработать крупный законопроект, подготовить пакет поправок, дать многоплановую экспертную оценку законодательной инициативы, представить научно обоснованный прогноз. Необходимо максимально подключить в государственное управление этот интеллектуальный потенциал.

Необходимо ввести институт коллективной гражданской инициативы, петиционный порядок инициации или блокирования (прекращения разработки и реализации) государственных решений, поддержать практику интернет-референдумов и интернет-плебисцитов на общегосударственном, региональном и местном уровнях, а также гражданскую экспертизу правовых инициатив по Интернету.

Конституционный идеал свободного человека сегодня как никогда испытывает влияние научно-технического прогресса[6]. Полагаю, что на современном этапе в Конституции России должен быть отражен пакет свобод, прав и обязанностей человека и гражданина, связанных с формированием в России информационного общества: свобода Интернета, право граждан на мобильную связь и Интернет, а также находящуюся с ними в едином пакете обязанность каждого идентифицироваться в сетях общего пользования. Новая статья Конституции, посвященная свободе Интернета и иных сетей общего пользования, на наш взгляд, могла бы выглядеть примерно следующим образом:

«Статья... Свобода Интернета и иных сетей общего пользования

Каждому гражданину гарантируется свободный доступ в сети общего пользования, включая всемирную сеть Интернет, свободное распространение информации в указанных сетях и свободное пользование законно размещенными в указанных сетях информационными ресурсами и сервисами.

Правила пользования частными, коммерческими, специальными и иными компьютерными сетями определяются владельцами этих сетей в соответствии с международными нормами и действующим национальным законодательством.

Интернет и иные сети общего пользования свободны. Ограничения свободы доступа в Интернет и в иные сети общего пользования, а также беспрепятственного распространения информации в указанных сетях и свободного пользования законно размещенными в указанных сетях информационными ресурсами и сервисами могут быть установлены исключительно международным соглашением и (или) федеральным законом. Неправомерные ограничения свободы доступа в Интернет наказываются по закону».

Однако очевидно, что любая новая свобода порождает и новые обязанности. Свобода Интернета неразрывно связана с обязанностью каждого участ-
ника информационного обмена идентифицироваться — предъявлять другим участникам необходимый объем персональных данных, по которым однозначно устанавливается личность участника. На сегодняшний день достаточным реквизитом для сетевой идентификации личности представляется ее идентификационный номер — персональное цифровое имя участника. В необходимых случаях, например при заключении крупной сделки, идентификационный номер участника может быть дополнен его цифровой подписью[7].

Вокруг проблемы идентификационного номера сегодня развернуты многочисленные спекуляции, в которые, к сожалению, оказались вовлечены патриотические и церковные организации. Основной аргумент противников идентификационного номера заключается в том, что данное нововведение повлечет за собой тотальный контроль личности, увеличит опасность вторжения в частную жизнь граждан. Я не считаю данные опасения надуманными. Действительно, наличие цифрового имени не только облегчит коммуникации в Интернете, доступ к ресурсам, заключение сделок и т.д., но и создаст предпосылки для тотального контроля за общественной и личной жизнью граждан. Технические возможности для этого созданы уже сегодня. Вместе с тем очевидно, что блага технического прогресса и угрозы, которые он несет, неразрывно связаны между собой. Ситуация чем-то напоминает конец XIX — начало XX века, когда в российском обществе было немало противников распространения электричества. Бесспорно, что электрификация повлекла дополнительные затраты, какое-то количество людей погибло от ударов электрическим током, а столбы и провода испортили патриархальный российский пейзаж. Но где была бы сегодня Россия, если бы противники распространения электричества тогда победили?

Именно анонимность участников информационного обмена стала камнем преткновения для развития Интернета как образовательного и культурного пространства, сферы бизнеса и торговли, эффективного инструмента государственного управления, сделала Интернет «всемирной информационной помойкой» и «правонарушающим пространством». Обсуждаются различные варианты решения проблемы[8]. Время покажет, какой из вариантов окажется перспективным и будет принят мировым сообществом, но в любом случае обязанность идентификации в сетях общего пользования должна быть поддержана законодательно, причем все более очевидно, что это обязанность конституционного уровня, один из новых нарождающихся на наших глазах элементов правового статуса человека и гражданина.

Еще раз подчеркнем, что высказанные в настоящей статье предложения не претендуют на бесспорность. Их задача — начать разговор о новом конституционном идеале прав и свобод человека и гражданина.



[1] См.: МежуевВ.М. О нашей Конституции. В сб.: Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики. — М., 2010. С. 71.

[2] См.: Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 43-54.

[3] См.: Жертве Евсюкова отказали в компенсации // http://lenta.ru/news/2011/12/07/dudal.

[4] См. ежегодные доклады и специальные доклады на официальном сайте уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: http://ombudsmanrf.org/doklady.

[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.

[6] См.: Лекторский В.А. Право не может противоречить идеалу справедливости. В сб.: Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики. — М., 2010. С. 92—93.

[7] См.: Ландэ Д.В., Фурашев В.Н. О цифровой идентификации личности // Открытые информационные и компьютерные интегрированные технологии. — Харьков, 2007. Вып. 34. С. 127—135.

[8] См.: Кобзева С.В. Обеспечение безопасного доступа в Интернет: обзор мирового опыта // Информационное право. 2008. № 4. С. 34-41.