И.Н. Глебов, В.А. Сидоров
В ноябре 2019 в посольстве России в Кувейте получила убежище россиянка Мария Лазарева. Она возглавляла кувейтскую инвестиционную компанию KGLI и частный инвестиционный фонд TPF, финансировавшие развитие портовой инфраструктуры Кувейта. Местные коррупционеры решили отнять этот бизнес и "заказали" фабрикацию обвинения Лазаревой в якобы хищении ею государственных средств. В мае 2018 она была приговорена к 10 годам каторжных работ и заключена в тюрьму. В июне 2019 дело рассыпалось, приговор был отменен апелляционной инстанцией. После чего было сфабриковано новое дело, якобы по отмыванию денег, и в ноябре 2019 Лазаревой назначили 15 лет каторжных работ. Фабрикация дел и грубые нарушения прав обвиняемой установлены на международно-правовом уровне экспертов ООН, юристов из США, Британии и России. Достаточно сказать, что единственный свидетель обвинения был осужден кувейтским судом за лжесвидетельство и фальсификацию документов, бежал из-под стражи и находится в розыске. Но именно на его ложных показаниях построены все обвинения. Накануне вынесения очередного приговора Лазарева принята под дипломатическую защиту в резиденции посольства России.

Позиция России в вопросе защиты прав россиян за рубежом основывается на Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 (ст. 3) и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 (ст. 5), согласно которым одной из основных функций дипломатических и консульских учреждений является защита в государстве пребывания интересов граждан аккредитующего государства. В соответствии с ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации, российское государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за границей. Ключевая ответственность за выполнение этой общегосударственной функции возложена на Министерство иностранных дел Российской Федерации в соответствии с пп. 5 п. 2 Положения об этом министерстве [1], в его задачу входит: "защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом". Соответствующая обязанность диппредставительств России закреплена и в Консульском уставе. [2] Непосредственно для дипломатических представительств закон определяет прямую обязанность "обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации". [3] С точки зрения российского внутригосударственного права действия российского посольства, принявшего под защиту в своей резиденции российского гражданина, являются полностью правомерными. Однако это не снимает вопроса межгосударственной эффективности и результативности предпринятых мер. Нуждаются в прояснении и международно-правовые аспекты дипломатического убежища. Использование этого понятия со стороны России затруднено тем, что традиционно СССР и Россия, как его продолжатель, старались избегать практического предоставления дипломатического убежища в своих посольствах, и не участвовали в договорных формах права дипломатического убежища, в отличие от предоставления убежища на своей территории для иностранцев – политического [4] и территориального.[5]

Политизированное отношение к дипломатическому убежищу ныне меняется на прагматичный подход к оценке конкретных ситуаций, в которых российское государство в ряде случаев вынуждено предоставлять дипломатическое убежище своим гражданам. Например, еще в 1990-х российское посольство в Йемене предоставило убежище сотруднику Росвооружения, из которого он был вывезен после длительного там пребывания по договоренности с местными властями. В 2015 убежище в российском посольстве в Йемене получили десятки российских граждан, подвергшихся опасности преследования из-за массовых беспорядков в Йемене; там же во время бомбардировок столицы укрывался бывший президент Йемена А.А.Салих. В 2019 в российское посольство в Великобритании за предоставлением убежища намеревался обратиться Дж. Ассанж. Подобные ситуации периодически возникают у посольств многих стран по всему миру, что позволяет признать проблему дипломатического убежища актуальной, как в теоретическом, так и в прикладном значении.

Обычай дипломатического убежища имеет столь же древнюю историю, что и история посольств. Более трех тысячелетий назад древнейший из материально сохранившихся египетско-хеттский договор 1259 до н.э. давал послам право укрывать и возвращать в свою страну ее подданных, провинившихся перед местными властителями. [6] Наша эра имеет множество исторических событий, связанных с предоставлением дипломатического убежища. Одно их перечисление могло бы занять сотни страниц, поэтому здесь отметим лишь некоторые вехи, истории развития права дипломатического убежища.

911-971 Древний юридический приоритет в формировании этого института имеет Россия. Договоры русских князей Олега, Игоря и Святослава с Византией уже в те времена содержали нормы о статус русских послов и правила разграничения юрисдикции в отношении подданных обеих стран в случаях совершения ими правонарушений. [7] Если не учитывать Римское право, в котором послы обладали не столько дипломатическим, сколько имперско-управленческим статусом, то право дипломатического убежища в Европе формируется несколько позднее, в Средние века. Юридические акты Средневековья хранят множество упоминаний о посольском убежище.

1540 В Венеции шесть магистров (чиновников), обвиненных в государственной измене, укрылись во французском посольстве. Венецианский Совет потребовал их выдачи, ссылаясь на то, что государственные преступники не пользуются дипломатическим убежищем, и выставил пушки напротив посольства. Укрывшиеся были выданы местным властям и затем казнены. В ответ король Франции Франциск I на два месяца лишил Венецианского посла аудиенций. [8]

1601 Французские мушкетеры в Мадриде в уличной драке убили и ранили нескольких испанских солдат, после чего укрылись в своем посольстве. Вооруженная толпа испанцев, ворвавшись в посольство, арестовала мушкетеров. Международный спор судил Папа Римский Климент VIII, добившийся от Испании возврата мушкетеров в распоряжение посла Франции. [9]

1609 Нидерландский капеллан иезуитов был обвинен англичанами в заговоре и распространении пасквилей против королевы Елизаветы. Укрывшись в резиденции венецианского посла в Лондоне, капеллан воззвал к правосудию, которое решило, что "посольства не являются убежищем для таких негодяев" и в результате был выдан англичанам. [10]

1727 Испанский министр финансов и иностранных, будучи обвинен в мошенничестве и растратах, в течение полутора лет скрывался в резиденции британского посла в Мадриде, где был арестован испанцами и заточен в замок, откуда ему удалось бежать в Голландию. [11]

1808 В резиденции русского посольства в Вене нашли прибежище двое русских солдат, бежавших из французского плена. Австрийские власти осадили здание посольства и потребовали выдачи беглецов как дезертиров, однако русскому посланнику в Вене князю Куракину удалось отстоять неприкосновенность русских подданных и вернуть их на родину. [12]

1841 Датский посол в Испании успешно предоставил убежище группе испанцев, обвиняемых в антиправительственной деятельности. [13]

В современной договорной практике, дипломатическое убежище означает предоставление человеку укрытия в помещении дипломатического представительства, консульского учреждения или на военном корабле под флагом аккредитующего государства. Так, страны Латинской Америки признают указанный институт, опираясь на региональную практику и содержание Каракасской конвенции Организации американских государств о дипломатическом убежище 1954 Статья 1 этой Конвенции устанавливает, что "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения". Истории известны случаи использования такой формы убежища для лиц, преследуемых по религиозным, расовым и иным мотивам.

Вместе с тем, пункт 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях запрещает использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями. Общее требование к государству, предоставившему убежище, состоит в том, что оно не должно позволять получившим его лицам заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН (ст. 4 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г.).

Современная доктрина понимания и применения права дипломатического убежища формировалась в каждой стране с учетом национальных посольских обычаев и систем внутригосударственного права. Многообразие ситуаций, позиций разных стран в целом формируют мозаику норм международного права дипломатического убежища.

Например, США предоставляли убежище в своих посольствах, начиная с XVIII века. Истоки позиции США в этом вопросе впервые сформулированы в письме Государственного департамента в Венесуэлу: "степень справедливости дипломатической защиты, должна определяться самим министром в соответствии с требованиями каждого конкретного государства".[14] Исходя из этой позиции, США использовали институт дипломатического убежища, укрывая в своих посольствах всех, кто представлял для них интерес. В 1891 свергнутый президент Чили Бальмацеда нашел убежище в аргентинском посольстве, а его семья – в американском. В январе 1917 в Коста-Рике получил убежище свергнутый президент Гонзалес, его семья и свита.

При участии США страны Латинской Америки весьма глубоко разработали правовые основы этого института, неоднократно уточняли его в специальных договорах, т.н. "Правила Лимы" (1865), "Правила Ла-Паса" (1898) и "Правила Асунсьона" (1922). Нормы об убежище традиционно включали в консульские конвенции. Например, консульская конвенция 1928 между Мексикой и Сальвадором, разрешила предоставление убежища в помещениях консульств "в случае беспорядков". В 1922 Парагвай, Германия, Аргентина, Боливия, Бразилия, Уругвай, Куба, Испания, США, Франция, Великобритания и Перу заключили соглашение о дипломатическом убежище для политических беженцев.

В 1928 была принята Гаванская конвенция о дипломатическом убежище, которую ратифицировали 13 стран в т.ч. и США, при этом их участие сводилось к желанию иметь возможность предоставлять своим гражданам дипломатическое убежище в странах Латинской Америки, ограничив использование этого института на территории самих Соединенных Штатов. В 1932 в Боливии получили убежище в американском посольстве президент и его семья. Во время государственного переворота в Никарагуа. Также это происходило после подавления антисоветского путча в Венгрии в 1956, падения режима Альенде в Чили в 1973, американские граждане и политические партнеры. Американское посольство по просьбе Папы Римского предоставило дипломатическое убежище в Будапеште кардиналу Миндсзенти (с 1956 по 1971 гг.), в 2012 диссидент Чэнь Гуаньчэн получил дипломатическое убежище США в Пекине. В 2002 группа из 28 северокорейских диссидентов получила защиту в дипломатических миссиях Германии, Соединенных Штатов и Японии в Китае и затем по согласованию с местными властями была вывезена в Южную Корею. В данном случае США воспользовались ресурсом Верховного комиссара ООН по делам беженцев, по линии которого были экспатриированы члены семей корейцев. [15]

Весьма богатую практику дипломатического убежища имеют страны Европы. [16] Так, Великобритания, хотя и сдержанно относится к этому институту, но фактически предоставляет убежище в своих дипломатических миссиях. Министр по делам Содружества заявлял, что британские посольства традиционно рассматривают вопросы "временного дипломатического убежища в соответствии с международным правом, Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 и политикой убежища UKBA". [17]

Применительно к России, как показано выше, российское законодательство обязывает дипломатические представительства "обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации". [18] Кроме того, в российских нормативно правовых актах понятие убежища используется в связи с необходимостью защиты "дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом" [19], а также для обеспечения защиты культурных ценностей [20], материальных, финансовых и иных интересов российских граждан, находящихся за пределами территории России.

Общемировая фактография предоставление убежища в дипломатических миссиях пестрит событиями, где пересекаются интересы и действия государств, их дипломатов и спецслужб. Разумеется, имеющиеся публикации не раскрывают всех тайных побудительных причин и скрытых деталей разных событий. Многое приходится домысливать или отбрасывать как недостоверное. Однако анализ доступной информации позволяет выделить некоторые юридические свойства дипломатического убежища.

1. Мотив предоставления убежища. Дипломатические миссии, как правило, без особого энтузиазма относятся к предоставлению в своих охраняемых помещениях убежища лицам, не имеющим дипломатического статуса. Однако, если личность просителя убежища имеет важные в понимании аккредитующего государства деловые и личные качества, то посольства охотнее идут на встречу заявителям. Например, во время гражданской войны в Испании (1937) в резиденциях 14 посольств в Мадриде укрывались до 20 тысяч "испанских революционеров". [21] Существенную роль играют политический вес и личные связи просителя убежища. Так, на Гаити после государственного переворота (1967) в иностранных посольства скрылась семья диктатора Дювалье и его приближенные. [22] Эрих Хонеккер, после объединения Германии в 1989 был вывезен в СССР, в 1991 получил убежище в посольстве Чили в Москве, откуда в 1992 был выдан ФРГ, затем амнистирован, эмигрировал в Чили, где умер в 1994.

С середины минувшего века прослеживается возрастание гуманитарных мотивов предоставления дипломатического убежища. Не только в странах Латинской Америки, связанные соответствующей конвенцией, допускают предоставление убежища по гуманитарным мотивам даже в отношении лиц, обвиняемых в тяжких преступлениях. Гуманитарные соображения, как допустимый мотив предоставления дипломатического убежища, всё больше стал находить понимание с учетом правовой позиции Международного Суда ООН в деле Айя де ла Торре (1950), признавшим убедительными гуманитарные доводы Колумбии, предоставившей убежище перуанскому политику, обвиненному в государственных преступлениях. В 1991 Мишель Аун, командующий ливанской армией в течение девяти месяцев по гуманитарным основаниям укрывался в резиденции французского посла в Бейруте, откуда руководил вооруженным мятежом, затем был осужден и амнистирован ливанским правосудием. В 1991 в Эфиопии посольство Италии в Аддис-Абебе из гуманитарных соображений предоставило убежище обвиняемым в геноциде членам правительства Менгисту Хайле Мариам.

Отсылки к гуманитарным мотивам присутствуют не только в дипломатическом общении, но и встречаются в юридических актах в обоснование принятого правосудного решения. В силу различных политико-правовых обстоятельств наряду с термином «дипломатическое убежище» имеющим более четкую историческую и правовую определенность, зачастую применяются близкие или синонимичные по значению термины, которыми правосудие пытается подчеркнуть особенность конкретного случая и его чрезвычайных характер по отношению традиционной трактовке действующих международно-правовых обязательств. Например, используются такие термины как "укрытие", "временное прибежище", "безопасная резиденция" и др.

В этой связи следует понимать, что, невзирая на смысловые и лингвистические оттенки терминологии, особенности национальных мировоззрений, мы имеем дело с одним и тем же материальным явлением – защитой личности на территории посольства по определенным официально выраженным мотивам. Так, термин "укрытие" по существу обозначает тоже явление что и "убежище", но используется для ухода от связи вышеназванным институтом убежища, обросшим объемным грузом предыдущих правовых обременений и доктринальных разночтений.

В тех случаях, когда правовая целесообразность и ситуация диктуют подобную необходимость использование нового понятия в международно-правовом лексиконе и дипломатическом общении может принести взаимную пользу государствам, участвующим в определенном казуальном правоотношении. Стороны могут обсудить вопрос взаимоприемлемого статуса защищаемого лица в конкретной ситуации, то понятие "укрытия", "временного прибежища" или, что наиболее рационально - "благоприятной резиденции" может быть использовано для нормализации ситуации с защитой преследуемого лица на территории дипмиссии. Теоретически это понятие может быть обосновано, как временное или чрезвычайное дипломатическое состояние ad hoc - для конкретного случая. Термин "благоприятная резиденция", как обосновывающая категория, может быть использована на период обеспечения укрывшемуся лицу физической возможности и процессуальных гарантий для эффективной правовой защиты от неправосудного преследования и безопасного участия в объективном и беспристрастном рассмотрении дела на основе верховенства права и международных стандартов правосудия.

2. Эффективность неприкосновенности лиц, укрывшихся на территории посольств. Чем стабильней государственная власть в стране пребывания, тем она менее склонна к посягательствам на неприкосновенность посольств. Большинство имевших место в истории случаев прямого вторжения на территорию посольств, относятся к периодам государственных переворотов, мятежей и революций, а также к преступлениям диктаторских, трайбалистских и фашистских режимов. Наиболее показательны такие примеры, как арест в 1944 нацистами гестапо Миклоша Каллаи, укрывавшегося в турецком посольстве в Будапеште [23]; в 1956 захват проамериканскими наемниками группы индейских прокоммунистических активистов, находившихся в посольстве Испании в Гватемале [24]; в 1996 захват и убийство талибами президента Афганистана Мохаммада Наджибуллы, официально находившегося под дипломатической защитой в здании миссии ООН в Кабуле; и др.

Восприятие государственной властью эффекта неприкосновенности дипломатических представительств глубоко укоренилось правосознании наций, главным образом потому, что любое нарушение посольской воспринимается, воспринимается как унизительный вызов, брошенный другой стране, как повод для, как минимум, ответа, а как максимум - военной операции по защите своего посольства. Поэтому разного рода казусы и эксцессы, связанные с причастностью властей принимающего государства к нарушению дипломатической неприкосновенности, получают достаточно мощный общественный и юридический отзвук. Например, 2002 группа северокорейских граждан, в поисках убежища проникли в консульство Японии в Пекине, но были задержаны китайскими полицейскими, ворвавшимися в резиденцию консула. Происшествие получило широкую огласку в СМИ, обвинивших консульство в попустительстве китайским нарушителям дипломатической неприкосновенности. В результате сотрудники японского консульства понесли дисциплинарные наказания, а генеральный консул был отозван.[25]

Анализ событийного материала позволяет выделить следующие основные факторы эффективности убежища на территории посольств:

а) Прежде всего, это международный вес страны, посольство которой предоставило убежище. Так, предоставление США дипломатического убежища во всех обозримых в ближайшей ретроспективе случаях завершалось благоприятно, как для лиц воспользовавшихся убежищем, так и для двусторонних отношений стран. Последние три случая межгосударственных трений вокруг дипломатического убежища США отмечены лишь в позапрошлом веке. Несмотря на то, что США, также как и Россия, неохотно и только в экстраординарных случаях пользуются этим инструментом, однако происходит это весьма эффективно. Использование убежища США с особым пониманием воспринимается, например, странами Латинской Америки, имеющими как свою собственную договорную практику убежища, так и традицию уважать "Северного соседа".

б) Авторитетность должностных лиц, аккредитующего государства, привлекаемых к дипломатическому урегулированию казусов, связанных с предоставлением убежища. Например, благоприятному разрешению ситуации с предоставлением посольством США в Пекине убежища китайскому диссиденту Фан Личжи с женой (2003), в решающей степени способствовало личное участие президента Дж. Буша и его посланника Г.Киссинджера.[26] В ситуации с Э. Гусейновым, в 2014 получившим убежище в посольстве Швейцарии в Азербайджане главную роль сыграли прямые личные контакты президентов Азербайджана и Швейцарии и конечно же согласованная активность ведомств иностранных дел обоих государств. [27] Порой исход операции по предоставлению эффективного убежища определяется качеством личности основного переговорщика. Ярким примером является гуманитарная деятельность во время военного переворота в Чили 1973 посла Швеции Х. Эдельстамома, ранее прославившегося спасением сотен евреев от гитлеровской неволи в Норвегии во время Первой мировой войны. [28]

в) Характер общественного мнения вокруг ситуации, связанной с предоставлением дипломатического убежища. Заинтересованные государства при возникновении подобных ситуаций, как правило, прибегают к интенсивному воздействию на общественное мнение. И выигрывает та сторона, где уровень поддержки ее усилий со стороны медиа, неправительственных, религиозных и др. общественных организаций оказывается более мощным. Широкая общественная медиа кампания в ряде случаев дополняется правовыми мерами, политическими, экономическими и др. методами давления. Так, Палата представителей США в конечном счете добилась от СССР соответствующих уступок после резолюции 1982 об “озабоченности в связи с ущемлением права на эмиграцию” из СССР семей пятидесятников, т.н. "сибирской семерки", укрывавшихся с 1978 на территории посольства США в Москве.[29]

Особую роль, при этом играют и конфессиональные каналы. В качестве арбитров, посредников, гарантов, поручителей зачастую выступают религиозные лидеры. Например, вышеупомянутый Папа Римский Климент VIII, так и современные католические деятели в ситуации с президентом Бурунди Сильвестром Нтибантунганья, в 1996 укрывшийся в американском посольстве [30]; или протестантские лидеры – в случае "сибирской семерки".

г) Наличие ясной правовой позиции заинтересованного государства в международных организациях и поддерживаемой дипломатическим корпусом союзников. Многие споры вокруг дипломатического убежища решались при заинтересованном участии учреждений ООН, международных правозащитных организаций и общественных центров влияния. Например, без их участия был бы невозможен т.н. "Мэриэльский исход" дела десятков тысяч кубинцев, укрывшихся в 1980 на территории посольства Перу в Гаване [31], а также исход дела Галымжана Жакиянова, укрывшегося в 2002 в посольстве Франции в Алма-Ате. [32]

д) Обстоятельства и сроки пребывания в дипломатической миссии. В более половины проанализированных нами случаев завершались признанием властями страны пребывания допустимости действий аккредитующего государства, предоставившего дипломатическое убежище на территории посольства, а также предоставлением заявителям возможности безопасно покинуть страну. Зачастую этому предшествовали затяжные переговоры с выдвижением ряда условий к заявителям, таких как: "запрет на политическую деятельность" в случае с Фан Личжи (2003): "удаление подальше из столицы" – Чжан Сюнь, китайского генерала, укрывавшегося в 1917 в голландском посольстве в Пекине [33]; или – "не возвращаться на Американский континент в течении года" в деле Марио Г. Менокала, бывшего президента Кубы, который после государственного переворота в 1931 получил убежище в посольстве Бразилии, а затем под названное условие был депортирован в Европу. [34] В ряде случаев возможность безопасно покинуть убежище в посольстве для заявителей появлялась в связи с коренным изменением обстоятельств в стране пребывания. Это были либо смена политического режима, либо перестановки в рядах правящих кругов. Например, в случаях со смещенным президентом Бурунди Нтибантунганья (1996), лидером оппозиции Зимбабве М.Цвангираи (2008), мэром Антананариву в Мадагаскаре А. Радзуэлина (2009) и др. В редких случаях укрывавшимся в посольствах удавалось под дипломатическим прикрытием или без такового тайно покинуть страну пребывания. Примерно в 15 % случаев дипломатическое убежище завершалось неблагоприятно для укрывшихся, снятием защиты и выдачей властям заинтересованного государства, как, в частности, для укрывавшегося в посольстве Эквадора в Лондоне Дж. Ассанжа (2019). Насильственные действия местных властей по захвату укрывшихся в посольствах крайне редки, в большинстве случае они приводили к разрыву дипломатических отношений, например, после штурма полицией посольства Испании в Гватемале (1980). Сроки предоставления убежища в дипломатических миссиях варьируются от неполного дня до 30 лет - в случае с эфиопскими лидерами, которые с 1991 по настоящее время находятся в посольстве Италии. Основная масса спорных ситуаций дипломатического убежища разрешалась аккредитующим и принимающим государствами в течение года или двух лет.

е) Возможность компромисса. Участь укрываемых в посольствах зачастую зависит от многоходовых закулисных договоренностей заинтересованных стран. Каждая из сторон в разной степени стремиться "сохранить лицо" в случае той или иной развязки. С учетом этого важнейшим аспектом будущего права дипломатического убежища является создание механизма достижения компромисса между аккредитующим и принимающим государством. Это может быть достигнуто созданием постоянно действующих смешанных комиссий, временных арбитров, медиаторов, назначаемых от авторитетных общественных и межгосударственных объединений включая ООН.

Таким образом, международно-правовая регламентация дипломатического убежища связана с закреплением общих прав и обязанностей как аккредитующего, так и принимающего государства по отношению к индивиду. Однако в этой области правового регулирования отсутствует определенность в установлении принимающим государством каких-либо правил и процедур, связанных с признанием статуса лица, получившего дипломатическое убежище. Это связано с наличием у государств суверенного права по своему усмотрению осуществлять территориальную юрисдикцию.

Любое государство вправе решать вопрос о предоставлении убежища на основе своего правосознания и суверенитета, поэтому само по себе обращение с просьбой о предоставлении убежища не означает его автоматического предоставления. Наряду с этим ничто не препятствует государствам создавать новые двусторонние и многосторонние договоры о пределах и условиях дипломатической защиты своих граждан за рубежом, включая предоставления убежища в резиденциях посольств. Институт дипломатического убежища, в случае его международно-правового правового переформатирования, мог бы быть мощным инструментом защиты прав граждан, находящихся за границей, в ситуациях, когда в стране пребывания нарушены нормы и принципы международного права, действующие в отношении обеспечения прав, свобод и личной безопасности человека. Перспективным направлением межгосударственного сотрудничества могла бы стать разработка и принятие международно-правовых норм, направленных на предоставление дипломатического убежища по гуманитарным соображениям в случаях неправосудного преследования граждан и отсутствия для них гарантий верховенства права.

К настоящему времени сложилась вполне достаточная межгосударственная практика предоставления дипломатического убежища граждан в посольствах в целях их защиты от неправосудного преследования, включая обстоятельства, когда судебная система принимающего государства не соответствует международным стандартам правосудия и верховенства права.

В России внутригосударственное правовое регулирование института дипломатического убежища в настоящее время нуждается в отдельной проработке. На начальной стадии постановки этой проблемы необходимо определить круг лиц, имеющих право на убежище, процедуры его предоставления и особенности правового статуса данной категории лиц. Правовая модель дипломатического убежища может быть сконструирована на базе норм о политическом убежище в России для иностранных граждан (п. 1 ст. 63 Конституции).

Вместе с тем, право дипломатического убежища не исчерпывается только МИД-овским восприятием проблемы. Система государственных органов внешних сношений гораздо шире дипломатического ведомства. К сожалению, в отечественном законодательстве нет исчерпывающего перечня этих органов, как и распределения между ними внешнеполитических полномочий. Совершенно очевидным является тот факт, что в той или иной мере воздействие на международной арене на своих контрагентов из других стран могут оказывать практически все министерства и ведомства, госкорпорации, субъекты Российской Федерации и даже муниципальные органы. Например, палаты Федерального Собрания, Правительство, Минюст и МВД, Прокуратура и Следственный комитет, ФСБ и СВР, и все остальные госорганы. Кроме того, имеется невостребованный потенциал уполномоченных по правам человека, по правам ребенка и др. Если вчитаться в действующие положения об этих органах, то не трудно заметить, что каждый из них участвует в международной деятельности, в контактах с представителями соответствующих иностранных структур.

Однако этот потенциал далеко не всегда должным образом координируется в случаях, когда надо защитить конкретного россиянина, попавшего в беду за границей. Только в наиболее громких ситуациях, в единичных случаях проскальзывают попытки как-то межведомственно сплотиться при наиболее вопиющих, "резонансных" делах. Подобные совокупные усилия дают результат. Но в целом никакой системности и целенаправленности эта работа не имеет, ее никто целенаправленно на уровне ветвей власти и ведомств не координирует, несмотря на то, что "головным" ответственным за защиту граждан за границей является МИД России. Для этого внешнеполитическому ведомству нужно законодательно придать соответствующие полномочия в отношении других ведомств и даже ветвей власти, поскольку нормы Конституции о защите государством своих граждан за рубежом должны выполняться во всех случаях и применительно к любому развитию ситуаций, независимо от принципа разделения властей, ведомственных перегородок и территориальной ответственности исполнителей.

Потенциал расширения участия в этой работе институтов государства и общества достаточно велик. Представляется, что функция координации должна быть реализована на уровне главы государства. При Президенте Российской Федерации необходимо иметь мозговой координирующий центр принятия разноплановых и целенаправленных решений по защите российских граждан, попавших в беду за границей. Классификация ситуаций, методы воздействия могут быть с одной стороны типичными, с другой – уникальными. Функциональная природа и распределение полномочий в этой работе представляет собой достаточно масштабный свод размышлений, поэтому здесь мы лишь ограничимся констатацией факта – назревшей необходимости начать государственную работу по правовому оформлению института дипломатического убежища.

Помимо государственных учреждений в деле защиты граждан за границей решающую пользу могут принести объединенные усилия негосударственных организаций. Вполне очевидной является мощь воздействия общественных сил, авторитетных в той или иной стане лидеров, влиятельных персон, знаменитостей и профессионалов своего дела. В ситуациях, когда судьба российского гражданина попала в зависимость от несправедливого или злонамеренного преследования за рубежом, бывает достаточно звонка, телевыступления или иного выражения мотивированного мнения местного общественного деятеля, чтобы система местного правосудия вернулась к идеалам верховенства права и справедливости. Такие возможности нельзя упускать. Религиозные лидеры, общепризнанные деятели культуры, искусства, спорта, а также крупные владельцы капиталов, инвесторы и хозяйственники, каждый по своей линии может вступиться за незаконно преследуемого человека за рубежом. Но опять-таки для этого нужна кропотливая координационная работа общества и государства.

Итогом этой совокупной работы  по нашему глубокому убеждению, должна стать современная юридическая система, при которой каждый россиянин за границей стал бы обладателем, образно говоря, "тревожной кнопки" связи с "горячей линией" защиты своих прав и интересов за границей. Разумеется, экстренная связь не предполагает ее задействование в незначительных случаях, но она должна моментально активироваться на полную мощь, когда за границей имеет место явное нарушение конституционных прав. В случаях угрозы жизни, свободе и безопасности личности каждый гражданин вправе рассчитывать на дипломатическое убежище. Выработать такую систему и поставить ее в строй действующих орудий защиты прав человека представляется достойной и в высшей степени актуальной задачей укрепления российской государственности и международного престижа Российской Федерации.

ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации

СИДОРОВ Владимир Александрович, 
политолог, председатель
Международного комитета защиты от неправосудного
преследования граждан за рубежом

Аннотация. Авторы анализируют международно-правовой институт дипломатического убежища. На конкретных примерах из истории и современной практики в статье ставится проблема дипломатического укрытия и правовой защиты граждан, находящихся за рубежом на территории посольства своего государства. На основе доктрины и современной практики авторы предлагают разработать новый международно-правовой механизм взаимодействия государств по вопросам предоставления дипломатического убежища, правовой и гуманитарной защиты граждан за рубежом.

Ключевые слова: дипломатическое убежище, дипломатическое укрытие, дипломатическая защита, гуманитарное прибежище, конфликт юрисдикций, неправосудное преследование, юрисдикция, укрытие в посольстве.

Title: The right of diplomatic asylum

Authors: GLEBOV Igor Nikolaevich, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation. SIDOROV Vladimir Alexandrovich, Political scientist, Сhairman of the International committee against unjust persecution of citizens abroad.

Annotation. The authors analyze the international legal institution of diplomatic asylum. Using concrete examples from history and modern practice, the article poses the problem of diplomatic shelter and legal protection of citizens who are abroad on the territory of the embassy of their state. Based on the doctrine and modern practice, the authors propose developing a new international legal mechanism for the interaction of states on the issue of providing diplomatic asylum, legal and humanitarian protection of citizens abroad.

Keywords: diplomatic asylum, diplomatic shelter, diplomatic protection, humanitarian refuge, conflict of jurisdictions, unjust prosecution, jurisdiction, shelter at the embassy. 

Ссылки и примечания:

[1]. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ). 2004. № 28. Ст. 2880.
[2]. Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" // СЗ. 2010. № 28. Ст. 3554.
[3]. Федеральный закон от 15 августа1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ. 1996, № 34. Ст. 4029.[4]. См.: ч. 1 ст. 63 Конституция России и Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 // СЗ. 1997. № 30. Ст. 3601.
[5]. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274.
[6]. Стучевский И. А. Рамсес II и Херихор. М., 1984. - С. 54-56; Trevor R. B. The Kingdom of the Hittites. - Oxford: Oxford University Press, 1999. – 256 p.
[7]. Сахаров А. Н. Дипломатия Святослава. - М.: Междунар. отношения, 1982. - С. 34, 40-43.
[8]. Wicquefort A. Lambassadeur et ses fonctions. 1681. P. 873-874; Martens Ch. Causes célèbres du droit des gens. 1858. Vol. I.
[9]. Галенская Л.Н. Право убежища. Международно-правовые вопросы. - М. 1968. – C. 7; Prakash S. Asylum and international Law.- Hague: Nijhoff, 1971. –  P. 43.
[10]Calendar of State Papers Relating To English Affairs in the Archives of Venice, Vol. 11, 1607-1610.
[11]. A Digest of International Law. 1906. Vol. II. P. 765.
[12]. Галенская Л.Н. Указ. Соч. С. 11.
[13]. Штиглиц А. Исследование о выдаче преступников. - СПб. 1882. - С. 5, 167.
[14]. Diplomatic Correspondence of the United States: Inter-American Affairs, 1831-1860. Vol. XII. P. 470.
[15]. North Koreans Seek Asylum at Consulates in China // New York Times, 9 May 2002; The Times, 15 March 2002; Revue générale de droit international public. 2002. № 650.
[16]. См.: Faro S. and Moraru M. Consular and Diplomatic Protection: Legal Framework in the EU Member States. Final Report of the CARE 2010; Duquet S., Wouters J. Seeking Refuge In European Union Delegations Abroad: A Legal Imbroglio Explored.- Leuven Centre for Global Gov. Studies, 2015.
[17]Tenth Report of the Foreign Affairs Committee Session 2007-08.
[18]. Федеральный закон от 15 августа1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ. 1996, № 34. Ст. 4029.
[19]. Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ. 2004. № 28. Ст. 2880.
[20]. Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" / Нов. ред. // СЗ. 2018. № 1 ч. I. Ст. 19.
[21]. The Counselor of Embassy in Spain to the Secretary of State No. X– 61 Valencia, March 6, 1937.
[22]. Гонионский С. А. Гаитянская трагедия.- М.: Изд. "Наука", 1974. - 162 с.
[23]. Nicholas Kállay, Hungarian premier: a personal account of a nation’s struggle in the second world war; forew. by C. A. Macartney.- New York: Columbia Univ. P. 1954.
[24]CIA and Assassinations: The Guatemala 1954 Documents.
[25]. DPRK Briefing Book: North Korea: Migrants, Asylum Seekers and Human Rights Nautilus Institute Special Report: Ellsworth Culver, Mercy Corps International, May 22, 2003.
[26]. Генри Киссинджер. О Китае.- М.: АСТ, 2017.- С. 134-135.
[27]. Из Баку в Швейцарию вывезен правозащитник Эмин Гусейнов // Свобода. 2015. 13 июня.
[28]. Федоритенко Ю.А., Хасанов А. Военный переворот в Чили и шведская дипломатия // Латинская Америка. 2019. Вып. 8. С. 61-73.
[29]. Алексеева Л.М. История инакомыслия в СССР: Новейший период.- М.: «Зацепа».- 2001.- С. 71.
[30]. Огонёк. 1996. № 32. С. 11.
[31]. El gentil comienzo de un drama // Caretas. 1980. № 595. P 16-22.
[32]Новое поколение. 2002. № 14 (202).
[33]. Чудодеев Ю.В. Крах монархии в Китае.- М.: Ин-т востоковедения РАН, 2013. С. 76-87.
[34]. Foreign Relations оf the US Diplomatic Papers. 1932. The American Republics, Vol. V. 837.00/3295.