Kremlin 01ГРАНКИН Игорь Васильевич, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

 

Конституционное регулирование порядка формирования и деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации существенно ослаблено его непризнанием контрольным органом на конституционном уровне. В статье 94 Конституции Российской Федерации российский парламент характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации. Таким образом, под сомнение поставлено неотъемлемое право парламента контролировать исполнение принятых им законов. Недопустимость контроля со стороны Федерального Собрания за исполнением федеральных законов подтверждается и включением в Конституцию Российской Федерации архаичного принципа разделения властей, трактуемого как самостоятельность законодательной и исполнительной власти, что не согласовывается с принципом единства системы государственной власти. В то же время в Конституции Российской Федерации заложены отдельные элементы парламентского контроля, а именно: право палат Федерального Собрания на формирование Счетной палаты Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, право Государственной Думы на выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности, а Совета Федерации - на принятие решения об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Контрольная составляющая проявляется также в утверждении Советом Федерации ряда указов Президента Российской Федерации и в праве Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Однако соответствующие конституционные нормы не позволяют сформировать цельное представление о содержании и направлениях парламентского контроля, его особенностях и методах достижения целей контрольной деятельности российского парламента.

Начиная с 1994 года этот недостаток Конституции Российской Федерации устранялся путем принятия ряда федеральных законов. Прежде всего уже в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № 3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[1] парламентариям было предоставлено право внесения запросов, участия в парламентских слушаниях, а в дальнейшем — обращения с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании палаты, обращения к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры к немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, участия в комиссиях для проведения парламентских расследований. В Федеральном законе от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке» был определен один из содержательных аспектов парламентского контроля. В этом Законе было установлено, что парламент должен осуществлять контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации[2].

Важное значение для расширения законодательных условий парламентского контроля имеет Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В его статье 40 была установлена законодательная гарантия получения от Правительства Российской Федерации по запросам комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации информации о состоянии исполнения законодательства[3]. Эти вопросы нашли отражение и в других законодательных актах.

В первое десятилетие своей деятельности Государственная Дума активно создавала комиссии по расследованию важных политико-правовых событий, имевших негативные последствия. В числе таких комиссий были комиссии для проверки фактов нарушения избирательного законодательства при проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области (1996 г.), а также для проверки участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности (1997 г.). Всего депутатами Государственной Думы I-IVсозывов было создано более двух десятков комиссий для расследования причин различных существенных нарушений законодательства. Несколько подобных комиссий в этот же период создал Совет Федерации.

Переход формирования Государственной Думы на основе партийных списков не стимулировал контрольную деятельность парламента. Государственная Дума V и VI созывов практически прекратила указанную деятельность, а Совет Федерации сосредоточил свою контрольную деятельность на правовом мониторинге. Ее результатом были ежегодные доклады в 2004—2008 годах «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В определенной степени такое положение дел было обусловлено тем, что главными регуляторами организации временных комиссий по проверке нарушений законодательства и мониторинговой деятельности были соответственно Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы. Однако регулирования внешней контрольной деятельности парламента внутренними подзаконными актами было явно недостаточно, так как субъектами проверок были не подведомственные им и их структурным подразделениям органы и организации.

Легализация парламентской деятельности по расследованию негативных государственно-общественных фактов произошла путем принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[4]. Этот Закон предназначен для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением палатами парламента деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. По нашему мнению, он примечателен тем, что на законодательном уровне признавалось право парламента контролировать деятельность Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и других органов «по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования». В соответствии с названным Законом таковыми основаниями являются факты грубого и массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Прямо скажем, диапазон парламентских расследований первоначально был весьма узким. Пожалуй, поэтому за годы действия данного Закона палаты Федерального Собрания лишь однажды создали следственную комиссию. Так, в сентябре 2009 года они образовали парламентскую комиссию для расследования причин техногенной аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, повлекшей гибель 75 человек и нанесшей крупный материальный ущерб. Вскрыв причины аварии, комиссия обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о возбуждении уголовного дела в отношении должностных лиц, допустивших техногенную аварию. Лишь через три года завершилось следствие по этому делу[5], что, пожалуй, принизило роль парламентской комиссии, установившей причины трагедии, случившейся по вине бывшего руководства Саяно-Шушенской ГЭС.

В научной литературе обращалось внимание на недостатки Федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации». Так, к примеру, вскоре после его издания С.А. Авакьян не без оснований отметил, что недостаточно широкая компетенция комиссии в значительной степени нейтрализует институт парламентских расследований[6]. Возможно, голос ученых был услышан парламентариями. Во всяком случае Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 88-ФЗ внесены важные изменения в названный Закон. Этим Законом расширен предмет парламентских расследований. Теперь таковые могут проводиться по фактам нарушения финансовой дисциплины, выразившихся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной собственностью[7]. Вполне очевидно, что расширение предмета парламентских расследований актуализирует Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентских расследованиях». Ведь законы принимаются для того, чтобы использовать их возможности для обеспечения надлежащего правопорядка, включая борьбу с расхитителями бюджетных средств и федеральной собственности. Таковых, как известно, немало. Значит, есть потребность в работе парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения финансовой дисциплины.

Особо важным правовым событием минувшего года для укрепления правовой основы российского парламентаризма стало принятие Федерального Закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[8]. Этот Закон существенно расширяет возможности Федерального Собрания в его деятельности по обеспечению соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федерального законодательства, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также по укреплению законности и правопорядка и противодействию коррупции. В число целей парламентского контроля включены: выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления, изучение практики применения законодательства, выработка рекомендаций по его совершенствованию и повышению эффективности. Данный набор целей парламентского контроля значительно шире по сравнению с целями парламентского расследования, что вполне естественно. Ведь парламентское расследование является одним из направлений парламентского контроля. Этот вывод подтверждается и самим Федеральным законом № 77-ФЗ, которым в содержание парламентского контроля включено проведение парламентского расследования.

Однако в данном Законе не выделены такие направления парламентского контроля, как проверки и мониторинг, хотя это следовало бы сделать. Ведь если названо одно направление парламентского контроля — расследование, то вполне логично назвать и другие его направления. Кроме того, без проведения проверок и мониторинга вряд ли возможно достижение целей, установленных Федеральным законом «О парламентском контроле»[9].

Проведение проверок и мониторинга обеспечивает сбор максимально объективной информации о практике применения законодательства органами исполнительной власти, состоянии законности и правопорядка. Владение такой информацией позволило бы повысить эффективность многих форм парламентского контроля, определенных в статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ, к примеру, таких, как рассмотрение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, заслушивание отчетов Правительства или докладов председателя Центрального банка Российской Федерации. Если палаты парламента или его структурные подразделения не обладают собственной объективной информацией о деятельности заслушиваемого органа, вряд ли можно дать объективную оценку деятельности этого органа. Да и сложно представить, как можно достичь таких целей парламентского контроля, как «привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения» без предварительной обстоятельной проверки или мониторинга их деятельности.

Само по себе рассмотрение или заслушивание отчета какого-либо органа, а также информации руководителей и должностных лиц федеральных государственных органов — это завершающая стадия парламентского контроля. Пока же Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ именно этой стадией ограничивает правомочия палат Федерального Собрания Российской Федерации. Лишь парламентские комиссии по расследованию обладают полным объемом правомочий, реализация которых позволяет надлежащим образом расследовать факты и обстоятельства, послужившие основанием для парламентского расследования.

Таким образом, очевиден резерв для совершенствования иных направлений парламентского контроля. В изданной в 2013 году монографии «Парламентское право России» вполне обоснованно отмечается, что законодательные органы часто проводят правовой мониторинг в рамках осуществления контроля как за исполнительной властью (запросы, отчеты), так и за исполнением законов. Это важное направление парламентского контроля следовало бы активно развивать и палатам Федерального Собрания Российской Федерации.

Весьма важно, что в Федеральном законе от № 77-ФЗ установлен четкий порядок осуществления парламентского контроля в бюджетной сфере, вклю-
чающий предварительный, текущий и последующий контроль. При этом залогом успешного парламентского контроля в бюджетной сфере является деятельность Счетной палаты Российской Федерации, обеспечивающей парламентариев объективной оценкой о состоянии расходования бюджетных средств. Этот порядок целесообразно распространить на иные направления парламентского контроля.

При изучении практики применения законодательства Российской Федерации оценку подконтрольной сферы могли бы давать временные комиссии, образуемые палатами Федерального Собрания по рекомендациям соответствующих комитетов. При этом в такие комиссии следовало бы включать руководящих и ответственных работников постоянных аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации. Их участие в осуществлении парламентского контроля позволило бы обеспечивать получение максимально объективной информации о практике применения отдельных федеральных законов, а следовательно, и достижение целей, закрепленных в Федеральном Законе от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ.

В обстоятельном изучении практики применения законодательства видятся важные условия повышения его стабильности и эффективности. Пока же этих качеств недостает ныне действующим федеральным законам. Постоянным внесением изменений, например, в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно снижена его регулятивная функция, что негативно отражается на состоянии местного самоуправления и благосостоянии населения большинства муниципальных образований.

В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря минувшего года Президент РФ обратил внимание парламентариев на необходимость совершенствования организации местного самоуправления[10]. Думается, что разработке законодательных мер по решению этой важной задачи должен предшествовать обстоятельный мониторинг исполнения уже действующих законодательных актов федерального уровня. Лишь по итогам такой работы, на наш взгляд, можно разработать новое стабильное законодательство о местном самоуправлении, отражающее потребности как населения, так и государства.

Парламентский контроль — это одна из основных функций парламента, его структурных подразделений, парламентариев и специальных органов, созданных самим парламентом на основе законодательства, осуществляемая путем проверок и мониторинга исполнения органами исполнительной власти, а в необходимых случаях и расследования их действий, повлекших негативные последствия и нанесших существенный ущерб интересам государства и общества. Исходя из такого понимания сущности парламентского контроля, вряд ли можно относить к формам парламентского контроля назначение на должности и освобождение от должности председателя Счетной палаты Российской Федерации и других ее должностных лиц, как это сделано
в статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ. Вполне очевидно, что в таких случаях осуществляется работа по расстановке кадров, а не контрольная деятельность.

В статье 12 анализируемого Закона предусмотрено участие представителей палат Федерального Собрания в правительственных комиссиях по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий по решению Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, такое «сотрудничество» не соответствует принципу разделения властей. Кроме того, во-первых, нет ясности в вопросе о том, какими полномочиями наделяется в таких случаях парламентарий. Во-вторых, не очевидны причины «объединения» парламентского и правительственного контроля. В-третьих, вряд ли обоснованно возлагать на представителя палаты Федерального Собрания обязанность отчитываться на заседании соответствующего профильного комитета об итогах деятельности всей правительственной комиссии. Представляется, что более логично требовать от него отчета о своей личной работе в этой комиссии.

Ценность любого закона определяется его использованием в практической деятельности субъектами закона. Со времени принятия Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ прошло немногим более полугода. Практика покажет его значимость в развитии российского парламентаризма. Хотелось, чтобы Федеральное Собрание более активно использовало этот Закон в своей деятельности и чтобы его не постигла судьба Федерального закона о парламентских расследованиях, который за почти десятилетний период своего существования лишь один раз использовался парламентариями.

Судя по сообщениям средств массовой информации, парламентариями ведется разработка федерального конституционного закона о российском парламенте. Пожалуй, необходимость принятия именно федерального конституционного закона о Федеральном Собрании, а не федерального закона, попытки разработать который предпринимались в 90-е годы минувшего столетия, уже давно назрела. Однако при наличии конституционного закона, на наш взгляд, нецелесообразно иметь законы, регулирующие отдельные направления парламентской деятельности. Думается, что федеральный закон «О парламентском контроле», а также федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» следует включить составными частями в разрабатываемый федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Это позволило бы сделать закон о российском парламенте комплексным правовым актом, что повысило бы его регулятивное предназначение. Кроме того, более очевидной стала бы потребность изменения редакции статьи 94 Конституции Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание характеризуется только как представительный и законодательный орган Российской Федерации. По нашему мнению, в данной статье следовало бы указать, что парламент России является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти Российской Федерации.

Более качественному осуществлению названных функций способствовало бы снятие закрепленного в части 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации ограничения на проведение палатами Федерального Собрания совместных заседаний. Сейчас же без каких-либо объективных оснований они могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Кроме того, без должных объективных оснований на конституционном уровне разграничиваются предметы ведения Совета Федерации и Государственной Думы и не определена общая компетенция парламента.

Вполне очевидно, что более значимым событием и соответственно более эффективным с точки зрения парламентского контроля были бы заслушивания отчетов и докладов Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и докладов Генерального прокурора Российской Федерации на совместных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Отчет Правительства Российской Федерации важен не только для Государственной Думы, как это предусмотрено сейчас, но и для Совета Федерации. В свою очередь, доклад Генерального прокурора Российской Федерации представляет интерес не только для Совета Федерации, как это предусмотрено сейчас, но и для Государственной Думы. Ведь обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации как основные субъекты парламентского контроля имеют законодательно установленную в Федеральном законе от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ единую цель — укрепление законности и правопорядка. Однако лишь одна палата — Совет Федерации вправе заслушивать Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Такой подход только усложняет достижение названной цели и не способствует укреплению парламентаризма в нашей стране. А потребность в этом имеется. Федеральному Собранию Российской Федерации многонациональный народ Российской Федерации доверил осуществлять законодательную власть. Оправдать такое доверие может только сильный парламент, наделенный широкими полномочиями как по принятию законов, так и контролю за их применением органами исполнительной власти.


[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.

[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.

[5] См.: Российская газета. 2012. 13 июня.

[6] См.: Авакьян С.А. Столетие российского парламентаризма: истоки и современность // Российская Федерация — сегодня. 2006. № 9. С. 4.

[7] Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2315.

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2304.

[9] Проверки и мониторинг, равно как и расследование, имеют многогранную природу. Применительно к деятельности законодательных органов они характеризуются как направления парламентского контроля, как метод достижения целей парламентского контроля и как его формы. О сущности парламентского контроля см., напр.: Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации / Курс лекций. — М., 2010. С. 241—261; Парламентское право России. Монография (под редакцией Т. Я. Хабриевой). — М., 2013.

[10] Российская газета. 2013. 13 декабря.