ОВЧИННИКОВ Иван Иванович, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского городского университета управления Правительства Москвы, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
Достижение устойчивых темпов экономического роста нашей страны, решение задач модернизации промышленного производства, оказание адресной социальной поддержки различным слоям и группам населения, отдельным гражданам не может быть обеспечено без активного вовлечения в эту деятельность институтов местного самоуправления. Такое участие предполагает (в рамках дальнейшего разграничения предметов ведения и управленческих функций между уровнями публичной власти) предоставление органам местного самоуправления более широких публично-властных полномочий в различных сферах общественной жизни и материально-финансовых гарантий их реализации.
На встрече с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований, состоявшейся 8 ноября 2013 года, Президент Российской Федерации В. Путин подчеркнул: «Муниципалитеты должны стать в полном смысле состоятельными, и прежде всего в финансовом плане. Наша общая задача — найти баланс между объемами полномочий и объемами ресурсов муниципалитетов».
Очевидно, что в ходе проводимого реформирования местного самоуправления были допущены просчеты и отступления от первоначальных принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Сложившаяся система законодательства также пока не в полной мере обеспечивает четкое разграничение прав и обязанностей, финансовых ресурсов и ответственности между уровнями публичной власти.
Концептуально Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем - Федеральный закон № 131-ФЗ) сориентирован на закрепление двух основных типов полномочий органов местного самоуправления: собственных полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в установленном законом порядке. Для обеспечения собственных полномочий в нем предусматриваются соответствующие материальные (муниципальное имущество) и финансовые (местный бюджет) ресурсы, а для реализации отдельных государственных полномочий — субвенции, обязательно выделяемые из бюджетов вышестоящего уровня. Закон впервые разграничил вопросы местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов и установил, что отдельные государственные полномочия осуществляются, как правило, органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Все это позволяло рассчитывать на дальнейшее углубление и совершенствование процесса децентрализации управления, оптимизацию взаимодействия между органами публичной власти различных уровней.
Однако, начиная с 2004 года, то есть фактически сразу после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, в него постоянно (по нескольку раз в год) стали вноситься изменения и дополнения, которые существенно (более чем на треть от первоначального объема) расширили базовые перечни вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, закрепляемых статьями 14, 15 и 16 данного закона. В частности, перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений увеличился с 22 до 37, муниципальных районов — с 20 до 35, городских округов — с 27 до 42 позиций.
Расширение предметов ведения муниципальных образований путем внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ не противоречит концепции данного закона. Более того, в статье 18 Закона устанавливается, что закрепленные в нем перечни вопросов местного значения муниципальных образований не могут быть изменены иначе как путем внесения изменений и дополнений в
данный Федеральный закон. Объективно оценивая процесс неуклонного развития компетенционных возможностей муниципальных образований, следует признать, что он является важным фактором возрастания роли и значения местных органов власти в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения на соответствующей территории, их авторитета среди населения, повышения общественной активности и заинтересованности населения в делах местного самоуправления. Понятна поэтому позиция законодателя держать этот процесс под контролем Федерального закона № 131-ФЗ как базового закона в области местного самоуправления.
Между тем в механизме правового регулирования компетенции муниципальных образований постепенно стал проявляться новый подход: за органами местного самоуправления все чаще стали закрепляться новые полномочия и иными федеральными законами. Для этого имелись достаточные основания. Вполне естественно, что с развитием отраслевого законодательства формируются новые либо упорядочиваются действующие общественные отношения в определенных отраслях и сферах деятельности, которые имеют место и в муниципальных образованиях. Возникает необходимость предоставления соответствующих полномочий органам местного самоуправления по регулированию этих отношений на местном уровне, а также по обеспечению реализации требований отраслевых законодательных актов, относящихся к муниципальным образованиям.
Для подобных случаев был определен порядок закрепления за органами местного самоуправления новых полномочий, которые обязательно отражаются в Федеральном законе № 131-ФЗ через внесение соответствующих изменений и дополнений в перечни вопросов местного значения, закрепленных в статьях 14, 15 и 16, а также в статьи, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, либо могут передаваться органам местного самоуправления в порядке наделения их отдельными государственными полномочиями.
Реализовать этот, казалось бы, простой алгоритм действий в полной мере не удалось. Законодательная практика минувших лет подтверждает, что федеральный законодатель не склонен строго следовать им же самим установленным принципам и в ряде отраслевых законов требования указанной статьи 18 не были соблюдены. Закрепляемые за органами местного самоуправления полномочия по решению на местном уровне вопросов, относящихся к отдельным отраслям и сферам деятельности, не находили своего отражения в положениях Федерального закона № 131-ФЗ, очень часто вообще оказывались за пределами перечней вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14—16 данного Федерального закона, и в то же время они не были признаны отдельными государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, поскольку в этом случае органы государственной власти должны были передать и соответствующие материальные и финансовые ресурсы.
К числу установленных таким образом новых полномочий органов местного самоуправления, в частности, можно отнести:
— регистрацию трудовых договоров, заключаемых работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);
— выдачу разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);
— регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);
— прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);
— осуществление некоторых полномочий собственника в отношений государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);
— участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
— осуществление таких полномочий, как приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (статья 5 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»);
— установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (статьи 156 и 158 Жилищного кодекса Российской Федерации);
— проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (часть 4 статьи 161, статья 165 Жилищного кодекса Российской Федерации);
— перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (статья 14 Жилищного кодекса Российской Федерации);
— формирование земельных участков под многоквартирными домами (статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года, № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»);
— разработку и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений и городских округов (пункт 8
части 1, пункт 9 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Имеются случаи принятия не только законов, но и подзаконных актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, в частности ведение похозяйственных книг (приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 октября 2010 года № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов»).
Отсутствие единого подхода в законодательном регулировании компетенции муниципальных образований приводит к разбалансировке и других составляющих нормального функционирования местного самоуправления, и прежде всего местных финансов. Дело в том, что отраслевые законодательные акты, устанавливающие дополнительные полномочия органов местного самоуправления, не предусматривают, как правило, источники финансирования данных полномочий. Поэтому органы местного самоуправления вынуждены изыскивать дополнительные возможности для реализации своих новых полномочий, что часто приводит к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов, поскольку необходимого перераспределения налоговых и иных доходных источников для укрепления местных бюджетов в последние годы не было.
Европейская хартия местного самоуправления не случайно уделяет особое внимание принципам финансового обеспечения местного самоуправления, подчеркивая, что органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальными изменениями издержек, возникающих при осуществлении полномочий органами местного самоуправления.
На необходимость оптимизации соотношения полномочий органов муниципальных образований и экономической основы местного самоуправления обращал внимание Президент Российской Федерации и в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2013 г.).
В связи с этим в Российской Федерации как никогда актуальна задача разработки системы показателей определения уровня достаточности финансового обеспечения муниципальных образований. Необходима методика оценки стоимости расходных обязательств муниципальных образований по исполнению собственных полномочий при решении вопросов местного значения. Такие показатели необходимы не только для расчета объема финансирования текущих расходов в соответствии с реальными потребностями муниципаль-
ных образований, но и для создания достаточных заделов для финансирования инновационных и инвестиционных программ развития муниципальных территорий.
Опыт разработки подобных методик уже имеется применительно к материально-финансовому обеспечению реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ (часть 6 статьи 19) впервые в практике правового регулирования местного самоуправления установил, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления такими полномочиями, должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты, а также перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность необходимых материальных средств или порядок определения данного перечня.
Важно подчеркнуть, что теперь отношения, связанные с обеспечением реализации отдельных государственных полномочий, выходили на новый, более справедливый уровень, поскольку в предшествующий период объем выделяемых ресурсов органы государственной власти ничем не мотивировали и не обязаны были это делать. В действующей редакции закона тоже не все аспекты удалось учесть. В частности, при расчете объемов субвенций для реализации передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, обязательно следует предусматривать и административные расходы, которые несут органы местного самоуправления: содержание помещений, коммунальные расходы, заработная плата персонала, оргтехника.
Представляется оправданным, чтобы подобный подход применялся и при определении объема материально-финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения реализации собственных полномочий органов местного самоуправления. При наличии обоснованных нормативов финансового обеспечения каждого из закрепленных за муниципальным образованием вопросов местного значения и соответствующим наполнением реальными доходными источниками местных бюджетов можно повысить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию этих вопросов, обеспечить рассчитанное на длительную перспективу планомерное развитие территории муниципального образования. Важно при этом учесть, чтобы за местными бюджетами закреплялись такие источники налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых на своей территории могли бы влиять и органы местного самоуправления. Например, в местный бюджет целесообразно направлять налоги, уплачиваемые предприятиями малого и среднего бизнеса. Это повысит заинтересованность органов местного самоуправления в развитии на территории муниципального образования промышленного производства, местной экономики, малого и среднего бизнеса. Подсчитано,
что передача местным бюджетам налоговой ставки (2 %) налога на прибыль организаций позволит увеличить доходы местных бюджетов более чем на 240 млрд рублей[1].
Если проанализировать содержание новых вопросов местного значения, закрепляемых федеральным законодательством за муниципальными образованиями в последние годы, то нельзя не отметить, что расширение установленных перечней вопросов местного значения нередко происходит за счет одинаковых или однотипных по своему содержанию вопросов, что затрудняет определение границ ответственности поселений, муниципальных районов и городских округов в соответствующей сфере (например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера). Более того, остается законодательно неопределенной также ответственность и субъектов Российской Федерации, осуществляющих те же самые полномочия.
Не удалось пока в полной мере преодолеть проблему дублирования полномочий органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Так, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесены: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация электро-, тепло- и газоснабжения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов. В процессе совершенствования правового регулирования компетенции местного самоуправления целесообразно конкретизировать вопросы местного значения в зависимости от типа муниципальных образований. Такой подход позволит органам местного самоуправления нести ответственность за вопросы, которые ими на данном этапе могут быть решены наиболее эффективно.
Закрепление законом полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципальных образований не носит характер жесткого установления. В частности, недостаточное обеспечение финансовыми ресурсами вынуждает поселения передавать часть своих полномочий на уровень муниципальных районов. Практика заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов получила широкое распространение. По информации Минрегиона России, в 2010 году только 3532 из 21076 поселений смогли самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения. Наиболее ча-
сто поселения передают полномочия по формированию и исполнению своих бюджетов; организации библиотечного обслуживания населения; созданию условий для организации досуга; обеспечению условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта; утверждению генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки; созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб; осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке; организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Законом установлены требования к содержанию межмуниципальных соглашений. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодных субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Вместе с тем важно иметь в виду, что передаваться могут лишь отдельные полномочия, но не вопросы местного значения в целом. На практике нередки случаи, когда соглашениями передаются вопросы организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законе перечень полномочий поселений, которые не могут быть переданы муниципальным районам при заключении соглашений.
Отсутствие должной дифференциации законодательных установлений о предметах ведения муниципальных образований различных уровней приводит к тому, что всеми муниципальными образованиями закрепляются такие вопросы местного значения, которые многими не могут быть осуществлены из-за отсутствия соответствующих объектов на их территориях (например, осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны; осуществление муниципального лесного контроля). Сегодня в стране насчитывается около 23 тысяч муниципальных образований и всем вменена обязанность осуществлять контроль на территории особой экономической зоны. Таких зон пока немногим более двадцати. Какие свободные экономические зоны подконтрольны остальным почти 22980 муниципальным образованиям? Складывается впечатление, что некоторые полномочия закреплены за местным самоуправлением скорее для увеличения общего перечня вопросов местного значения, для «солидности» компетенции муниципальных образований.
К сожалению, законодатель не всегда учитывает организационные и материально-финансовые возможности муниципальных образований решать закрепляемые за ними вопросы местного значения. Так, к ведению поселений отнесены: обеспечение жилыми помещениями проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или)
аварийно-спасательных формирований; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения и др. Много ли в стране найдется поселений, в которых налажено мощное строительство муниципального жилищного фонда, которые могут создавать на своей территории аварийно-спасательные формирования, создавать курорты, пусть даже и местного значения?
В последние годы расширение перечня вопросов местного значения происходит без должного учета природы муниципального уровня власти. В ряде случаев это вопросы, эффективность решения которых, например поселениями, весьма проблематична, так как в первую очередь для своей реализации они требуют объединения усилий не только органов местного самоуправления, но и федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это касается отнесенных к вопросам местного значения профилактики терроризма и экстремизма, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; мобилизационной подготовки; деятельности аварийно-спасательных служб и формирований; территориальной обороны и гражданской обороны; предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Собственных полномочий и возможностей органов местного самоуправления явно недостаточно для самостоятельного решения этих вопросов.
Опасность возложения на муниципальные образования не свойственных им подобных функций без должного обеспечения и конкретизации полномочий состоит в том, что у населения может возникнуть иллюзия решения этих вопросов на территории муниципального образования, выработки органами местного самоуправления необходимых и профессионально оправданных мер профилактики и недопущения указанных ситуаций, а в итоге привести к недопустимым рискам снижения уровня безопасности граждан.
В современный период заметна тенденция значительного увеличения количества передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Анализ практики[2] за последние 5—7 лет позволяет сделать вывод о том, что в целом объем делегированных полномочий зачастую достигает, а нередко и превышает 50 процентов объема собственных полномочий органов местного самоуправления. При этом собственно федеральных полномочий органам местного самоуправления передано сравнительно немного. Это, в частности, такие, как составление списков кандидатов в присяжные заседатели, первичный воинский учет при отсутствии в данной местности воинских комиссариатов, и некоторые другие.
Наиболее активно развивается процесс передачи на места отдельных государственных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, с 2006 по 2009 годы количество переданных
полномочий в Республике Бурятия увеличилось в 18 раз, в Ульяновской области — в 9 раз, в Воронежской области — в 5 раз. Более 15 полномочий передано 4 субъектами Российской Федерации в 2009 году и 6 субъектами — в 2010 году. В Забайкальском крае и Ярославской области за этот же период количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 15. В 2010 году 36 субъектов Российской Федерации увеличили количество государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень, по сравнению с 2009 годом. В частности, в Вологодской области за этот период количество переданных полномочий увеличилось с 8 до 26, в Республике Дагестан — с 9 до 18, в КарачаевоЧеркесской Республике — с 4 до 10, в Магаданской области — с 7 до 24. До недавнего времени в городе Москве объем собственных полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по вопросам местного значения был столь незначительным, что основу их деятельности составляла именно реализация переданных городом отдельных государственных полномочий.
Следует отметить, что при передаче отдельных федеральных полномочий субъектам Российской Федерации законодатель не исключает возможность их дальнейшей передачи на местный уровень, что предусматривается, например, федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об актах гражданского состояния» и некоторыми другими. Все это свидетельствует об отсутствии четких критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень, и отсутствии законодательных ограничений на передачу всех или большинства полномочий в определенной сфере.
Есть ряд обстоятельств, позволяющих негативно оценить тенденцию расширения перечня отдельных государственных полномочий, передаваемых на уровень местного самоуправления. Прежде всего вместо продуманного разграничения полномочий между уровнями публичной власти, как это вытекает из принципов федерализма и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации), расширяется сфера административных отношений по наделению органов местного самоуправления без их согласия отдельными государственными полномочиями и обязанностью реализации таких полномочий под жестким государственным контролем. Нередко осуществление органами местного самоуправления значительного числа отдельных государственных полномочий сужает их возможности полноценно решать вопросы местного значения. Несмотря на то, что переданные полномочия в соответствии с законом должны подкрепляться субвенциями из вышестоящих бюджетов, не всегда эти субвенции оказываются достаточными для эффективной реализации полномочий. Начиная с 1995 года, когда возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления была предусмотрена Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 4 и 5), конфликты по поводу недофинансирования переданных полномочий и отказа органов местного самоуправления осуществлять эти
полномочия в части, не обеспеченной необходимыми ресурсами, приобрели затяжной характер.
Эту проблему пока не удалось решить и в современный период, в связи с чем в Федеральном законе № 131-ФЗ (статья 20) оговорено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление указанных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, а в случае признания в судебном порядке несоответствия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения указанных полномочий.
Современное законодательство о местном самоуправлении выделяет ряд вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения и в то же время не переданы органам местного самоуправления в установленном порядке в качестве отдельных государственных полномочий — так называемые добровольные полномочия. Права органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов на их решение закреплены соответственно в статьях 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Для каждого уровня муниципальных образований предусмотрено около 10 таких прав, что соответствует одной трети общего объема вопросов местного значения. Органы местного самоуправления вправе решать вопросы, закрепленные в указанных статьях, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке (статьи 19—21 Федерального закона № 131-ФЗ), если такое участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Учитывая, что в большинстве муниципальных образований имеются серьезные проблемы с финансовым обеспечением собственных полномочий по решению вопросов местного значения, изыскать дополнительные средства для того, чтобы воспользоваться своими правами на решение вопросов хоть и значимых для населения, но прямо не отнесенных к вопросам местного значения, способны далеко не все органы местного самоуправления.
Представляется вполне оправданным передать решение указанных вопросов или на уровень субъектов Российской Федерации, или на муниципальный уровень, но только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием их решения. Нельзя со-
гласиться с положением, когда какая-то часть важных для удовлетворения разнообразных потребностей населения вопросов как бы «повисла» между двумя уровнями власти, не имеющими никаких обязанностей по решению этих вопросов.
Обобщение практики правового регулирования компетенции местного самоуправления позволяет высказать некоторые дополнительные предложения по оптимизации определения круга вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению. Учитывая реальные ресурсные возможности территорий, в законодательстве о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований целесообразно предусмотреть закрытые перечни обязательных или базовых вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на другие уровни муниципальных образований и должны решаться самостоятельно, и перечни дополнительных или факультативных вопросов местного значения, которые могли бы решаться при наличии соответствующего материального и финансового обеспечения. При отсутствии таких возможностей подобные вопросы можно передавать на основе соглашений на другой уровень муниципальных образований.
Перечни обязательных вопросов должны включать только те вопросы, которые связаны с реальным обеспечением жизнедеятельности населения и характерны для территорий всех муниципальных образований данного уровня. Если у муниципальных образований возникает потребность в решении иных вопросов в интересах местного сообщества, то такие вопросы из закрепленного в законе перечня дополнительных вопросов могут закрепляться в уставах муниципальных образований и решаться населением и (или) органами местного самоуправления.
Вне всякого сомнения, компетенционные возможности муниципальных образований должны быть разнообразными и гибкими, чтобы своевременно реагировать на вызовы сегодняшнего дня, и в то же время быть достаточно стабильными, предсказуемыми, чтобы быть уверенными в том, что ни один из жизненно важных для данной территории вопросов не останется вне поля зрения органов местного самоуправления.
[1] См.: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти» 26 апреля 2012 года. С. 6.
[2] На основе данных Минфина России «Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006—2008 годы»; «Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года».